城市化进程中人口流动模式与社会政策创新

城市化进程中人口流动模式与社会政策创新

李桂平　李明生

(李桂平,中南大学法学院教授/李明生,中南大学商学院博士生导师;湖南,长沙,410083)

一　城市化进程中的人口流动模式

(一)刘易斯的二元结构模型

美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯第一个提出人口流动和聚集模型。他认为广大的发展中国家存在二元的经济结构,即传统的农业部门和现代工业部门并存。农业中存在大量的隐性失业劳动力,这些劳动的边际生产率非常低,并且工资率较低,而城市的现代工业部门生产率大大高于农村,不存在过剩劳动力。城市居民收入高于农村,导致农村劳动力不断流入城市,劳动力供给是无限的。随着城市现代化工业部门投资的不断增加,现代工业不断增长,农村劳动力不断进入城市,使农业的劳动生产率和边际劳动生产率提高,农村的收入提高,劳动力实现了充分就业,这时经济就由二元经济转变为一元经济。刘易斯的模型偏重城市发展,说明工业部门是吸收劳动力的源泉,剩余劳动力的流动可以带来农业收入的提高和农业的进步。二元经济结构比较符合发展中国家的特点,但他认为农村有剩余劳动,城市不存在失业,认为城市工业部门在吸收完农村的剩余劳动之前,工资率不变不符合实际。

(二)拉尼斯—费景汉的人口流动模式

拉尼斯和费景汉在刘易斯模式的基础上提出了他们的人口流动模式。他们认为应该注意农业的进步问题,当农村的劳动边际生产率提高时,现代工业部门所需的农村劳动力的供给不会具有完全的弹性,而是具有有限的弹性,因为随着农村劳动生产率的提高,农业部门对劳动力的需求也在增加,农业部门的工资率也在上升。拉尼斯和费景汉模型认为,农业剩余是城市工业吸收农村劳动力的前提,强调工业和农业平衡增长条件下来实现农村劳动力的转移。但是他们与刘易斯一样认为城市部门是充分就业的部门,与现实不符。

(三)托达罗的人口流动模式

根据许多发展中国家城市失业现象不断加剧,仍有大量农村劳动力流入城市的情况,美国经济学家托达罗认为促使劳动力流动的基本力量是比较利益与成本的理性经济考虑和心理因素。而人们做出流入城市的决策是预期的而不是现实的城乡收入差异。只要未来的预期城市收入的现值看起来要大于未来的预期农村收入的现值,人们就会由农村流向城市。这说明农村劳动力获得城市的工作机会的概率与城市失业率成反比。人口流动率超过城市工作机会的概率,不仅是可能的而且是合理的。托达罗模式的特点,认为农业部门不一定存在剩余劳动,而城市存在大量失业;城市工业部门的工资率不是固定不变的,而是不断上升的;强调工业部门的扩张时,注重了农业部门的发展。但他认为农村劳动力如果在城市找不到工作,就会在城市做临时工甚至完全闲置与现实不符。托达罗模式的意义在于他认为有必要缩小城乡就业机会的不平衡,以免过度的人口迁移给城市发展带来更多的困难。任何影响城乡实际收入的政策都会影响劳动力迁移的过程,这个过程又反过来改变各个部门和地区的经济活动和收入分配甚至人口增长的方式。

以上三种人口流动与聚集的模式,从经济上分析城市的形成和城乡联系的发展,是选择发展“城市偏向”还是“农村偏向”或者两者平衡发展的城乡联系模式的基础,也是城市化过程中选择大城市发展模式、中等城市发展模式或是小城镇发展模式的基础。

二　中国城市化进程中人口流动的分析

(一)城市化的经济学和社会学意义。城市化是一定区域内人口由封闭的乡村向开放的城市集中的社会过程。经济学强调城市化是从乡村经济向城市经济的转化,也是城市内部产业重新组合的过程。社会学认为城市化是社会生活方式的主体从乡村向城市的转化。城市化作为一个社会过程,包括人口流动、地域景观、经济领域和社会文化等方面的内涵,而且随着历史的发展而演变。从本质上说,城市化是创造城市生活方式的过程,外在形式表现为人口和产业在空间上的集聚及生活方式的现代化水平。因此,城市化意味着大量的人口流动,城乡劳动力流动。

(二)人口流动的动因。资源的流动性是现代经济的重要特征,是衡量经济机制是否健全的标志,是资源优化配置的基础。按照刘易斯和托达罗的理论模型,城乡之间的经济差异是吸引人口流动的主要动因。也有的社会学家注意到,正在扩张的城市,其外来移民往往来自附近的农村,城镇的文化生活、新鲜感以及亲朋好友的吸引,都是引起人口流动的重要动机。

(三)人口城市化是现代化的过程。工业化、城市化、市场化、现代化往往是同一个历史过程。世界城市化过程经历了城市化—郊区化—逆城市化和城市扩散阶段。目前,发展中国家推进城市化,发达国家推进城市扩散,城市经济正在改变世界。1970—1998年间发展中国家城市人口占全国人口的比例由18%上升为31%;发达国家城市人口占全国人口的比例由74%上升为76%,出现了逆城市化和向城市扩散转变。例如英国城市人口比例由1995年的92%下降到1998年的89%。20世纪60年代以来,发达国家农村人口继续向城市移动,与此同时,高度发达的交通网络、个人交通工具和信息网络使农村郊区和城市连成一片,城市社会向郊区化、分散化、社区化和自然化方向发展。②中国城市人口占全国人口的比例1970年为17.38%, 2000年人口普查36.22%,2003年为40.53%(抽样调查推

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算)③。中国第三步战略目标是2050年基本实现现代化,据联合国估计,2000—2010年中国还有2亿人口从农村贫困地区流向城镇,亚洲发展银行预测到2010年中国将有3亿人口成为城镇新居民。中国的城市化滞后并且发展极不平衡,面临巨大的人口城市化问题,而且新时期的社会现代化要求城市化和城市扩散并举。

(四)协调人口城市化冲突,促进城乡居民融合是社会稳定发展的基础。据国家统计局农调总队抽样调查结果显示,中国2003年底农村劳动出外打工的达1.139亿,占农村劳动力的23.2%,其中40岁以下的青壮年占85.9%,跨省流动的占49. 9%,到地级以上大中城市的占61%,主要是粮食主产区流往东部地区。流动人口是城市中的边缘群体。过去20年1.5亿中国人摆脱贫困,出外谋生是一个重要的因素,世界银行也认为中国80%的经济增长来自城市化。中国人口城市化是一个必然的过程,但是如此巨大的任务及不平衡发展,使中国面临城市各方面设施的投资建设、数亿人改变生活方式的困境,面临生态城市、城市化进程与逆城市化问题、传统就业方式发生变化的挑战。人口流动的背后运行的是社会流动机制和社会阶层结构,是引发社会危机的结构性因素,如何缩减社会代价,促进城市化进程中的人口流动与社会政策的创新具有重要意义。

(五)协调人口城市化冲突,促进城乡居民融合,城市居于重要地位。全球化中城市成为竞争的主角,城市有效地促进具有关键作用的地方人才、能量和制度的发展。城市为了提升竞争优势,不仅要塑造城市竞争的物质环境,而且要营造城市竞争的制度环境。流动人口是城市的资源和能力之一,人力资源必须与城市经济的发展相协调、匹配,人力资源也决定城市活动价值链的程度,因此,城市吸引、利用、管理人口流动,推进城市化是提升城市竞争优势的方式之一。城市可以通过管理地方“场域”,提供基础条件和基础设施,来提高经济效率和竞争力。竞争力依赖高素质和有效率的劳动力资源,劳动力资源来自人力资本投资,因此城市依赖强有力的教育体系、良好的公共交通、适合居住的平价住房、得力的执法机关、有效的急救服务和有活力的文化资源。城市也能推动各阶层、各民族社会文化整合。城市还能在提供政治参与的舞台等方面作出贡献。④

三　创新社会政策,促进人口流动

(一)促进人口城市化的社会政策的目标创新

1.社会政策要以公平为价值取向。改革开放前我国的分配思想是不患寡而患不均,社会政策的价值取向是以平等为主要取向的,结果是平均主义和普遍贫穷。20世纪90年代以来我国提出了“效率优先,兼顾公平”的原则,但是造成的结果是资源配置与收入分配两大环节的不公平。其实平等不等于平均,平等不等于公平,公平强调的是“异”,平等强调的是“同”。一般认为宁要公平的不平等,也不要不公平的平等。社会政策的定位从平等为主转变为以公平为主,体现了价值观的重大变化。

2.社会政策的基本目标是消除贫困,反对社会排斥。国际上过去社会政策的目标是消除贫困,发达国家从上世纪60年代就提出向贫困宣战,但至今为止贫困愈演愈烈。社会政策学者提出新的社会政策目标是消除社会排斥,即消除大民族对少数民族的排斥。社会学意义上的社会排斥是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面的对边缘群体的歧视。所以欧美新的社会政策目标是消除社会排斥,实现社会整合,其中包含消除贫困的内容。世界银行将社会政策的目标定为“消除贫困,促进包容和社会公正,使边缘群体进入全球经济和社会的主流。”⑤我国社会政策创新的核心任务是要建构合理开放的社会流动,形成现代社会阶层结构,因此社会制度的创新以稳定、合作、共享、协调和保护弱者为基本原则。

(二)促进人口城市化社会政策的体系创新

促进人口城市化的社会政策要求社会保护和社会促进并重。

1.促进城乡结合,完善社会保障体系。社会保障体系是社会安全和保护政策。我国社会保障模式的选择要变过去的福利模式为保险模式,即社会保险为主、救助为辅,费用由个人和企业(雇主)分担,做到低水平,广覆盖。其次,做好三条保障线的衔接,对下岗、失业、贫民实行不同的保障标准。再次,建构面向进城农民、乡镇企业职工的社会保障制度。还有住房方面,对特困户提供廉租房,对低收入者实行经济适用房。

2.建立与市场经济相适应的就业促进政策。人口流动要求相应的就业岗位,人口流动的自由在于开放的政策条件,创造就业机会容纳劳动力流动。同时市场经济要求劳动力、资本等生产要按市场规律优化配置,要建立统一的劳动力市场。

3.实行教育机会均等。教育是实现公平的起点条件,是保证社会机会公平的制度设置。因此要合理配置公共教育资源,尤其是提高普通社会成员尤其是弱势群体的竞争能力和技能的教育培训。

4.拆除城乡分割的社会管理模式,包括户籍制度、就业制度、人事制度。这些制度在历史上曾经发挥过重要的作用,但它们是与高度集权的政治经济体制相适应的,是特定历史阶段和历史条件下的产物,但是现阶段它们造成了事实上的不平等,不利于资源优化配置,是阻碍城市化进程的主要原因,使城市之间人口流动的机会成本更高。

(三)促进人口城市化社会政策的实施模式创新

1.正确界定政府的角色。政府是政策的制定者、监督者、协调者,但不是执行者。社会政策强调政府的责任不仅限于对经济资源的再分配,而且还要承担社会权力与地位的再分配。

2.大力提升社区民间组织的作用。西方把政府称为第一部门,企业称为第二部门,民间组织为第三部门。联合国在20世纪70年代开始倡导农村社区发展,培育农村社区的非营利组织。由下而上的参与式的发展模式,以人为中心的发展理念推动着社会政策改变。建立和发挥慈善组织、福利组织、志愿组织的作用,在人口流动中实现政府机制、社会机制与市场机制的结合,有利于促进城乡居民的融合。

注:

①郝寿义等:《区域经济学》,经济科学出版社,1999年版,第79页。

②中国现代化战略研究课题组:《中国现代化报告2002》,北京大学出版社,2002年版,第4～5页。

③《中国统计年鉴》2003年。

④安东尼・吉登斯:《社会学》,北京大学出版社,第758页。

⑤世界银行驻中国代表处公共信息中心:《世界银行中国简讯》,2001年12月第5期。

(责任编辑:成　浩)

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