对全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用的思考
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2 . 5 “用到哪去”，即耕作层土壤剥离后的 用途
大部分地方将剥离后的土壤用于土地整治、耕地 质量提升和低产田土壤改良，有的规定可用于违法用
2015 年第 4 期 37
土地地管理研与制究度Leabharlann Baidu革
地、临时用地复垦、污染土地修复、城市景观绿化和园 林绿化等土壤改良项目。同时，大部分地方均要求按照 “就近、方便、经济”的原则，优先安排剥离后的土壤 在本乡镇使用；暂无需求的，将表土运到指定储存点， 由县级主管部门统筹调配使用，有的县市规定剥离后 的土壤可进行有偿调剂，调剂所得归实施乡镇所有。
关键词：耕作层土壤 剥离 再利用 全面推进
Thinking about Comprehensive Promotion of Topsoil Stripping and Reuse for Cultivated Land Occupied by Construction SHEN Zhiqin, YAN Qingliang, HE Youyong
收稿日期：2015-04-02
第一作者简介：沈志勤（1972－），男，工程师。主要从事土地整治研究。E-mail:1209942880@qq.com
36 2015 年第 4 期
土地管土理与地制度研改究革
厚新开垦耕地土壤等，但这些都是由当地政府及农民 自身出于 爱 惜 耕地自发 开展的。直 至 2 0 0 6 年，余姚市 临山镇党委、政府制定出台了《关于新批建设项目占用 耕地须进行耕作层剥离的实施意见》，总结出“挂拍告 知、签订协议、指导施工、检查验收、制度约束”五项 工作程序后，才在一定行政区域内将这项工作规范有 序地开展 起 来。从 2 0 0 8 年开始，浙江省在全 省组织开 展了耕 作层土壤 剥离 再利用试 点 并逐 步推 广，几 年来 共剥离各类建设占用耕地耕作层约5万亩，剥土厚度在 20~60厘米，剥离优质耕作层土壤共1000多万立方米， 其中大部分已用于土地整治、“三改一拆”违法用地拆 除复耕、城市绿化等再利用工程。
3.3 剥离、再利用存在空间和时间差异
对于剥离出来的耕作层土壤，最好的处理办法就 是“即剥即用”，但在实际工作中往往会受到各种客观 条 件的限制：一 是 地区间耕 作层 供 需不平衡。从目前 来看，剥离后的耕作层土壤主要是用于土地整治补充 耕地 工 程，浙江省建 设 用 地需 求主 要 集中在 杭 州、宁 波、温 州，而宜 耕土 地 后备 资源主 要 分布 在 沿 海滩 涂 和衢州、丽水的低丘缓坡，这就造成了地区间耕作层资 源供需不平衡，将耕作层搬运数百千米搞跨地区再利 用在经济上无法承受，实际操作是不现实的。另外，嘉 兴市地处杭嘉湖冲积平原，这里土层较厚，垦造耕地项 目只需清除表面附着物并进行适当机械平整即可。下面 土壤质量则比较好，属潜在沃土。根据当地农业部门专 家的意见，对其采用地力培肥改良措施，只要比正常施 肥多投入200~300元/亩·年，少则2~3年、多则6~7年就 可达到现有耕地的产量，相比而言，在经济投入上要比
2.2 “钱从哪来”，即耕作层土壤剥离再利用 工作的资金来源
各试点县市都建立了耕地耕作层土壤剥离再利用 专项资金，统一管理、专账核算。资金来源主要有三种 模式：一是剥离费用由建设用地单位承担，纳入建 设
项目总 投资，再利用资金由政 府承 担，从 造地改田 资金中列支；二是从 土地出让 金征地成本中按一定 标准收取 耕地耕 作层土壤剥离专项资金，即列入 用 地成本；三是 全 部费用从 土地开发整理专项资金中 列支。
2.3 “哪些要剥”，即耕作层土壤剥离的范围
大部分地方均要求对所有经认定符合要求的建设 占用耕地耕作层进行剥离；有的规定经营性用地项目 列入 耕 作层土壤 剥离 范围，工业等 其他 项目用地 按乡 镇自愿原则可选择性地进行耕作层土壤剥离；有的规 定新农村建设项目可以不实施耕作层土壤剥离。而对 存在污染、肥力缺乏、区位条件、交通状况等不适合开 展耕作层土壤剥离地块的认定工作，大部分地方是由 所在地国土资源管理部门或耕作层土壤剥离再利用工 作领导小组（办公室设在国土资源局）组织开展的，部 分地方要求农业、环保部门进行审批认定或要求国土 资源、农业等部门实地踏勘确定。
在实施过程中，在耕作层土壤剥离再利用技术、 工艺要求以及精细化程度上与发达国家相比还存在较 大差距，可以说还只处在起步阶段。但也逐步探索出了 一系列的工作流程和规范操作程序，部分地方针对剥 离、运输、存储、覆土等主要技术环节研究制定相应的 技术规范，确保剥离再利用过程中耕作层土壤养分不 流失。此外，有些地方还出台了各项奖惩措施，积极推 动建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作的开展， 如 将这项 工作列入 相关 工作目标 考核，对工作成 绩突 出的，优先安排建设用地计划指标；对未按规定实施 的，取消评优资格、核减建设用地计划指标或暂停农转 用报批等。
土地地管理研与制究度改革
对全面推进建设占用耕地耕作层 土壤剥离再利用的思考
沈志勤，严庆良，何佑勇
（浙江省土地整理中心，浙江 杭州 310007）
摘 要：耕作层土壤剥离再利用是保护优质土壤资源、强化耕地保护的举措。本文介绍了浙江 省开展建设占用耕地耕作层剥离再利用实践和探索的基本情况，系统分析了当前推进这项工作中存 在的问题，并提出从政策、资金、规划、程序、技术和市场等几个方面着手，全面推进耕地耕作层 剥离再利用。
耕作层土壤是耕地的精华，是粮食综合生产能力 源，充分利用建设占用的优质耕作层土壤，实现耕地
的根本保障。耕作层土壤剥离再利用对提高补充耕地 占补“数量”和“质量”的双平衡，是一个迫切需要破
质量、保障 粮食安全具 有重要作用。目前，在“保发 解的课题。
展”和“保红线”的双重 压力下，国家层面已经意识 到 保 护 耕 作层土壤 的 重 要 性。根 据 2 01 5 年中央 一 号 文件精神及全国国土资源工作会 议部署，2 015年起
2.4 “怎么剥离”，即耕作层土壤剥离的工作 程序
大部分地方都要求在办理供地手续前完成耕作 层土壤剥离工作，未通过验收的不得办理相关供地手 续。有的地方规定以出让方式供地的建设项目用地涉 及占用耕地的，在土地预审前实施耕作层剥离；以其他 方式供地的建设项目用地涉及占用耕地的，在编制农用 地转用方案时须将耕作层利用的有关要求进行明确， 并在办理供地手续前实施耕作层剥离。具体工作程序 大致可分为“申请→编制方案→实地踏勘和审查→组 织实施剥离→运输→利用（直接利用或存储后利用） →验收”几个阶段。
;IFKJBOH-BOE$POTPMJEBUJPOBOE3FIBCJMJUBUJPO$FOUFS )BOH[IPV ;IFKJBOH $IJOB
Abstract: Topsoil stripping and reuse are the measures to protest high-quality soil resources and strengthen cultivated land protection. In this paper we introduce the basic situation of the practice and exploration of topsoil stripping and reuse for cultivated land occupied by construction in Zhejiang Province, systematically analyze the problems in current promotion of this work, and suggest starting from policies, funding, planning, process, technology and market, thereby comprehensively promoting the topsoil stripping and reuse. Keywords: Topsoil; Stripping; Reuse; Comprehensive promotion
1 浙江省耕作层土壤剥离再利用基本 情况
我国 将 全面推 进 建 设占用耕地 耕 作层土壤 剥离再利 用。浙江省作为一 个 经济相 对 发 达 的地 区，每 年 约 有 15万亩耕地被批准建设占用，而且耕地后备资源极其 匮 乏，人 地 矛盾 非常尖 锐，如 何合 理 开发 耕地 后备 资
浙 江省开展 耕 作层土壤 剥 离 再 利用 工作由来已 久，如 杭 嘉 湖 水网平原 地区 结合河道清淤 开展了“ 河 泥 还田”改 造中低 产田，缙 云县 结合水库 建 设 利用淹 没区表土垦造耕地，桐庐县利用公路建设剥离表土加
3 全面推进建设占用耕地耕作层土壤 剥离再利用工作面临的主要问题
在全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用 工作上，浙江省将面临以下主要问题：配套政策不够完 善，制度保障不够；经费落实困难；剥离、再利用存在 空间和时间差异；技术储备不足等。
3.1 配套政策不够完善，制度保障不够
实 施 耕 作层土壤 剥 离 再利用必 须 要 有一 套完 整 的 制 度保 障 体系，并 需 要 涉及 政 策、资 金、技 术 等 方 面。目前 浙 江省虽 然 颁 布实 施了《浙 江省土 地 整 治 条 例》（2 014 年）和《浙江省耕地 质 量 管 理 办 法》（2 010 年），为耕 作层土壤剥离再利用提供了法律依据，但 在配套政 策层面，省级只在 2 0 0 8年出台了一 个 开展 耕 作层土壤 剥 离 再利用 试 点的 专门文件，市、县层面 也只有不足 2 0 个 地方出台了专门的政 策文件。政策制 度方面的不完善，导致政府部门和建设用地单位的职
2 浙江省耕作层土壤剥离再利用的实 践与探索
浙江省在开展耕作层土壤剥离再利用试点时，围 绕“谁来剥离”、“钱从哪来”、“哪些要剥”、“怎么剥 离”、“用到哪去”进行了积极的探索。
2.1 “谁来剥离”，即耕作层土壤剥离再利用 工作的责任主体是谁
责任主体主要有三种类型：一是乡镇人民政府负 责组织开展耕作层土壤剥离、运输、存储和利用；二是 建设用地单位负责按照经批准的耕作层土壤剥离方案 进行剥离和运输，乡镇人民政府负责提供堆放场所和 再利用工作；三是针对不同类型的建设项目设置剥离 主体，如招拍挂出让方式的建设项目由乡镇人民政府 负责实施，划拨方式供应的建设项目由业主单位负责 实施，新村建设或村级留用地项目由村委会或建设单 位负责实施。
38 2015 年第 4 期
土地管土理与地制度研改究革
耕作层土壤剥离再利用节省得多。而且，嘉兴市现有耕 地的质量普遍较好，中低产田改良需要的表土也很少。 二是县域内耕作层资源与再利用项目间存在空间差。除 管线工程，建设用地大多集中分布在县域规划区和几个 重点乡镇，而宜耕土地后备资源大多分布在偏远的山区 或滩涂，运距一般都在25千米以上，个别山区县市甚至 达到了80千米左右。而且大多可开发的低丘缓坡后备 资源分布在运输条件不便的山上，大吨位自卸车无法 直接到达，必须用农用运输车或拖拉机 进行二次翻 运。三是 耕 作层剥 离与再利用存在时间差。建 设项目 与再利用项目在实 施 时间上往 往 很 难同步，时间差的 存在，导致剥离的土壤往往不能直接利用，势必要在堆 放场地存储后二次搬运，从而使成本大幅增加。
责划分、资金来源和使用管理、相关扶持政策和奖惩 措施等都缺乏明确的制度规定，耕作层土壤剥离的适 用范围、剥离厚度、质量评定、堆放技术、验收标准等 也缺少制度保障。
3.2 经费落实有困难
耕 作层土壤剥离再利用工程需要经过剥离、运 输、存储、覆土等多道主要工序，经费投入较大。根据 宁 波 市试 点 经验，1亩 耕地 机 械 剥离5 0 厘 米 耕 作层土 壤后，用自卸车运送到10千米以内的项目区再利用，剥 离、运输和利用等环节共需投入资金15000元左右，而 如果运距每增加5千米，成本就要增加2000元左右。如 果因再利用项目区交通不便需二次搬运，或剥离和再 利用项目存在时间差需要存储后二次运输，则成本还 要增加50%以上。此外，还存在大部分建设用地项目建 设工艺无剥离耕作层表土的要求，剥离耕作层表土会 造成基础标高降低，需购买塘渣进行回填，从而增加 建设投资成本的问题。正是因为此，建设用地单位无 主动开展剥离工作的意愿。
大部分地方将剥离后的土壤用于土地整治、耕地 质量提升和低产田土壤改良，有的规定可用于违法用
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土地地管理研与制究度Leabharlann Baidu革
地、临时用地复垦、污染土地修复、城市景观绿化和园 林绿化等土壤改良项目。同时，大部分地方均要求按照 “就近、方便、经济”的原则，优先安排剥离后的土壤 在本乡镇使用；暂无需求的，将表土运到指定储存点， 由县级主管部门统筹调配使用，有的县市规定剥离后 的土壤可进行有偿调剂，调剂所得归实施乡镇所有。
关键词：耕作层土壤 剥离 再利用 全面推进
Thinking about Comprehensive Promotion of Topsoil Stripping and Reuse for Cultivated Land Occupied by Construction SHEN Zhiqin, YAN Qingliang, HE Youyong
收稿日期：2015-04-02
第一作者简介：沈志勤（1972－），男，工程师。主要从事土地整治研究。E-mail:1209942880@qq.com
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土地管土理与地制度研改究革
厚新开垦耕地土壤等，但这些都是由当地政府及农民 自身出于 爱 惜 耕地自发 开展的。直 至 2 0 0 6 年，余姚市 临山镇党委、政府制定出台了《关于新批建设项目占用 耕地须进行耕作层剥离的实施意见》，总结出“挂拍告 知、签订协议、指导施工、检查验收、制度约束”五项 工作程序后，才在一定行政区域内将这项工作规范有 序地开展 起 来。从 2 0 0 8 年开始，浙江省在全 省组织开 展了耕 作层土壤 剥离 再利用试 点 并逐 步推 广，几 年来 共剥离各类建设占用耕地耕作层约5万亩，剥土厚度在 20~60厘米，剥离优质耕作层土壤共1000多万立方米， 其中大部分已用于土地整治、“三改一拆”违法用地拆 除复耕、城市绿化等再利用工程。
3.3 剥离、再利用存在空间和时间差异
对于剥离出来的耕作层土壤，最好的处理办法就 是“即剥即用”，但在实际工作中往往会受到各种客观 条 件的限制：一 是 地区间耕 作层 供 需不平衡。从目前 来看，剥离后的耕作层土壤主要是用于土地整治补充 耕地 工 程，浙江省建 设 用 地需 求主 要 集中在 杭 州、宁 波、温 州，而宜 耕土 地 后备 资源主 要 分布 在 沿 海滩 涂 和衢州、丽水的低丘缓坡，这就造成了地区间耕作层资 源供需不平衡，将耕作层搬运数百千米搞跨地区再利 用在经济上无法承受，实际操作是不现实的。另外，嘉 兴市地处杭嘉湖冲积平原，这里土层较厚，垦造耕地项 目只需清除表面附着物并进行适当机械平整即可。下面 土壤质量则比较好，属潜在沃土。根据当地农业部门专 家的意见，对其采用地力培肥改良措施，只要比正常施 肥多投入200~300元/亩·年，少则2~3年、多则6~7年就 可达到现有耕地的产量，相比而言，在经济投入上要比
2.2 “钱从哪来”，即耕作层土壤剥离再利用 工作的资金来源
各试点县市都建立了耕地耕作层土壤剥离再利用 专项资金，统一管理、专账核算。资金来源主要有三种 模式：一是剥离费用由建设用地单位承担，纳入建 设
项目总 投资，再利用资金由政 府承 担，从 造地改田 资金中列支；二是从 土地出让 金征地成本中按一定 标准收取 耕地耕 作层土壤剥离专项资金，即列入 用 地成本；三是 全 部费用从 土地开发整理专项资金中 列支。
2.3 “哪些要剥”，即耕作层土壤剥离的范围
大部分地方均要求对所有经认定符合要求的建设 占用耕地耕作层进行剥离；有的规定经营性用地项目 列入 耕 作层土壤 剥离 范围，工业等 其他 项目用地 按乡 镇自愿原则可选择性地进行耕作层土壤剥离；有的规 定新农村建设项目可以不实施耕作层土壤剥离。而对 存在污染、肥力缺乏、区位条件、交通状况等不适合开 展耕作层土壤剥离地块的认定工作，大部分地方是由 所在地国土资源管理部门或耕作层土壤剥离再利用工 作领导小组（办公室设在国土资源局）组织开展的，部 分地方要求农业、环保部门进行审批认定或要求国土 资源、农业等部门实地踏勘确定。
在实施过程中，在耕作层土壤剥离再利用技术、 工艺要求以及精细化程度上与发达国家相比还存在较 大差距，可以说还只处在起步阶段。但也逐步探索出了 一系列的工作流程和规范操作程序，部分地方针对剥 离、运输、存储、覆土等主要技术环节研究制定相应的 技术规范，确保剥离再利用过程中耕作层土壤养分不 流失。此外，有些地方还出台了各项奖惩措施，积极推 动建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作的开展， 如 将这项 工作列入 相关 工作目标 考核，对工作成 绩突 出的，优先安排建设用地计划指标；对未按规定实施 的，取消评优资格、核减建设用地计划指标或暂停农转 用报批等。
土地地管理研与制究度改革
对全面推进建设占用耕地耕作层 土壤剥离再利用的思考
沈志勤，严庆良，何佑勇
（浙江省土地整理中心，浙江 杭州 310007）
摘 要：耕作层土壤剥离再利用是保护优质土壤资源、强化耕地保护的举措。本文介绍了浙江 省开展建设占用耕地耕作层剥离再利用实践和探索的基本情况，系统分析了当前推进这项工作中存 在的问题，并提出从政策、资金、规划、程序、技术和市场等几个方面着手，全面推进耕地耕作层 剥离再利用。
耕作层土壤是耕地的精华，是粮食综合生产能力 源，充分利用建设占用的优质耕作层土壤，实现耕地
的根本保障。耕作层土壤剥离再利用对提高补充耕地 占补“数量”和“质量”的双平衡，是一个迫切需要破
质量、保障 粮食安全具 有重要作用。目前，在“保发 解的课题。
展”和“保红线”的双重 压力下，国家层面已经意识 到 保 护 耕 作层土壤 的 重 要 性。根 据 2 01 5 年中央 一 号 文件精神及全国国土资源工作会 议部署，2 015年起
2.4 “怎么剥离”，即耕作层土壤剥离的工作 程序
大部分地方都要求在办理供地手续前完成耕作 层土壤剥离工作，未通过验收的不得办理相关供地手 续。有的地方规定以出让方式供地的建设项目用地涉 及占用耕地的，在土地预审前实施耕作层剥离；以其他 方式供地的建设项目用地涉及占用耕地的，在编制农用 地转用方案时须将耕作层利用的有关要求进行明确， 并在办理供地手续前实施耕作层剥离。具体工作程序 大致可分为“申请→编制方案→实地踏勘和审查→组 织实施剥离→运输→利用（直接利用或存储后利用） →验收”几个阶段。
;IFKJBOH-BOE$POTPMJEBUJPOBOE3FIBCJMJUBUJPO$FOUFS )BOH[IPV ;IFKJBOH $IJOB
Abstract: Topsoil stripping and reuse are the measures to protest high-quality soil resources and strengthen cultivated land protection. In this paper we introduce the basic situation of the practice and exploration of topsoil stripping and reuse for cultivated land occupied by construction in Zhejiang Province, systematically analyze the problems in current promotion of this work, and suggest starting from policies, funding, planning, process, technology and market, thereby comprehensively promoting the topsoil stripping and reuse. Keywords: Topsoil; Stripping; Reuse; Comprehensive promotion
1 浙江省耕作层土壤剥离再利用基本 情况
我国 将 全面推 进 建 设占用耕地 耕 作层土壤 剥离再利 用。浙江省作为一 个 经济相 对 发 达 的地 区，每 年 约 有 15万亩耕地被批准建设占用，而且耕地后备资源极其 匮 乏，人 地 矛盾 非常尖 锐，如 何合 理 开发 耕地 后备 资
浙 江省开展 耕 作层土壤 剥 离 再 利用 工作由来已 久，如 杭 嘉 湖 水网平原 地区 结合河道清淤 开展了“ 河 泥 还田”改 造中低 产田，缙 云县 结合水库 建 设 利用淹 没区表土垦造耕地，桐庐县利用公路建设剥离表土加
3 全面推进建设占用耕地耕作层土壤 剥离再利用工作面临的主要问题
在全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用 工作上，浙江省将面临以下主要问题：配套政策不够完 善，制度保障不够；经费落实困难；剥离、再利用存在 空间和时间差异；技术储备不足等。
3.1 配套政策不够完善，制度保障不够
实 施 耕 作层土壤 剥 离 再利用必 须 要 有一 套完 整 的 制 度保 障 体系，并 需 要 涉及 政 策、资 金、技 术 等 方 面。目前 浙 江省虽 然 颁 布实 施了《浙 江省土 地 整 治 条 例》（2 014 年）和《浙江省耕地 质 量 管 理 办 法》（2 010 年），为耕 作层土壤剥离再利用提供了法律依据，但 在配套政 策层面，省级只在 2 0 0 8年出台了一 个 开展 耕 作层土壤 剥 离 再利用 试 点的 专门文件，市、县层面 也只有不足 2 0 个 地方出台了专门的政 策文件。政策制 度方面的不完善，导致政府部门和建设用地单位的职
2 浙江省耕作层土壤剥离再利用的实 践与探索
浙江省在开展耕作层土壤剥离再利用试点时，围 绕“谁来剥离”、“钱从哪来”、“哪些要剥”、“怎么剥 离”、“用到哪去”进行了积极的探索。
2.1 “谁来剥离”，即耕作层土壤剥离再利用 工作的责任主体是谁
责任主体主要有三种类型：一是乡镇人民政府负 责组织开展耕作层土壤剥离、运输、存储和利用；二是 建设用地单位负责按照经批准的耕作层土壤剥离方案 进行剥离和运输，乡镇人民政府负责提供堆放场所和 再利用工作；三是针对不同类型的建设项目设置剥离 主体，如招拍挂出让方式的建设项目由乡镇人民政府 负责实施，划拨方式供应的建设项目由业主单位负责 实施，新村建设或村级留用地项目由村委会或建设单 位负责实施。
38 2015 年第 4 期
土地管土理与地制度研改究革
耕作层土壤剥离再利用节省得多。而且，嘉兴市现有耕 地的质量普遍较好，中低产田改良需要的表土也很少。 二是县域内耕作层资源与再利用项目间存在空间差。除 管线工程，建设用地大多集中分布在县域规划区和几个 重点乡镇，而宜耕土地后备资源大多分布在偏远的山区 或滩涂，运距一般都在25千米以上，个别山区县市甚至 达到了80千米左右。而且大多可开发的低丘缓坡后备 资源分布在运输条件不便的山上，大吨位自卸车无法 直接到达，必须用农用运输车或拖拉机 进行二次翻 运。三是 耕 作层剥 离与再利用存在时间差。建 设项目 与再利用项目在实 施 时间上往 往 很 难同步，时间差的 存在，导致剥离的土壤往往不能直接利用，势必要在堆 放场地存储后二次搬运，从而使成本大幅增加。
责划分、资金来源和使用管理、相关扶持政策和奖惩 措施等都缺乏明确的制度规定，耕作层土壤剥离的适 用范围、剥离厚度、质量评定、堆放技术、验收标准等 也缺少制度保障。
3.2 经费落实有困难
耕 作层土壤剥离再利用工程需要经过剥离、运 输、存储、覆土等多道主要工序，经费投入较大。根据 宁 波 市试 点 经验，1亩 耕地 机 械 剥离5 0 厘 米 耕 作层土 壤后，用自卸车运送到10千米以内的项目区再利用，剥 离、运输和利用等环节共需投入资金15000元左右，而 如果运距每增加5千米，成本就要增加2000元左右。如 果因再利用项目区交通不便需二次搬运，或剥离和再 利用项目存在时间差需要存储后二次运输，则成本还 要增加50%以上。此外，还存在大部分建设用地项目建 设工艺无剥离耕作层表土的要求，剥离耕作层表土会 造成基础标高降低，需购买塘渣进行回填，从而增加 建设投资成本的问题。正是因为此，建设用地单位无 主动开展剥离工作的意愿。