《文官制度》龚祥瑞

《8文官制度》龚祥瑞人民出版社1985年版

此书可以就中国公务员改革做一定的参考

文官的涵义：

“文官”是一个法律名词。行政机关的文职官员不同于司法部门的法官，文官也可成为“事务官”。

法国：担任某项常设职务，在国家行政机关中、其附属驻外机关中或公立公益机构中拥有职称官等的人员。

美国：其关系由民法合同调整，而不由行政法规调整。文官仅指在内政和外交各行政部门中的工作人员

西方国家的文官实际上分成两部分。一部分是高级文官，另一部分是中层工作人员和低级职工。高级文官是“官”方集团，属于统治阶级，中下层文官是“员”方集团，属于被统治阶级。前者是决策尖子，后者是执行大军。

“政策贩子”

“职位分类、工作考评、退休抚恤等都由各部分分别管理”

“在各级文官之间应有轮换、转调、流动的渠道。”“选用人才的权力全属于考试机关，它不受任何组织或者个人的牵制”

政务官与事务官的区别：

事务官是执行人员、事务人员，从事的是政府中的行政管理和法令实施的工作；政务官是决策者因此他们担任某项职务要以其正见获得代议机关或执政党派的支持为条件。优点和缺点：这种制度适应了政府工作专业化的要求，保证了国家管理的连续性，有利于保持证据的稳定和行政效率的提高，但是它也具有自成一系，脱离政治，固步自封，形成独立王国等弊病。

英国实行的是议会内阁制。

文官的政策水平、法制观念、管理能力、办事效率等等就成了实施政治责任制的关键，文官系统构成了政治机器的效能部分。

高级文官是有实权的。

常任文官具备长期积累的经验、知识、资料、情报和数据，又有可供他们支配的人力资源。因此部长大臣不得不依赖这个“超级智囊团”，权力的重心势必要转移到这批高级文官手里。高级文官与政务官的差别只在于进入政府的途径不同：政务官靠竞选和政党背景，事务官考靠竞争考试。

通才与专才的争论：英国向来重视通才，牛津、剑桥也一直已培养通才著称。但是政府职能的裱花引起了官员结构的变化，专才也日趋重要。

建立行政机关的组织系统应该包括以下内容：1、明确的分工。2、层次分明的组织系统3、有限的控制幅度4、命令单一5、不强调个人因素6、按工作成绩实行奖惩7、在权力集中和权力分散之间保持平衡8、进一步明确行政领导部门和职能部门之间的区别“走后门”是非正式组织活动方式的一种。直接的沟通模式，是用非正规的办法纠正或者改变正式规定中的缺陷——主观性和片面性。

英国文官：

现代意义上的文官产生于十九世纪中叶的英国。由于财政危机而发起了节约运动、取消了一些虚职，文官改革开始于财政部。将行政事务工作分为智力工作和例行工作，前一类是只行政管理和政策性职务，后者是例行工作，学历要求不高。应允许大臣到任时随带自己任命的高级政治人员，目的是消弱通才对大臣的影响，增强大臣在决策方面的实力。

仲裁委员会，解决服务条件和工资问题。

教育制度是文官制度的基础，政府只能从学校里吸收人才。

事务官是最低层级的文官，考试由各部门自理

书记官采用十分钟回答十道题目的方式考察

文官有保守秘密的义务

美国文官制度：（在英国文官制度的基础上修改而来）

美国独立后，联邦政府在任用官员的制度上经历了三个时期：个人人品，政党分赃（创始人杰弗逊），竞争择优。

在杰克逊看来“政党分赃制”度的好处在于它能事下层人士进入政界，可以防止行政专横，避免少数人包办。弊病：每次选举之后都随之发生一次人事大地震，“五日京兆”“一朝天子一朝臣”，这也是选举前的一种钱权交易。

美国的文官制度的职位责任制以精密著称于世。

奖金和福利：能对政府工作提出有用的建议、完成任务卓越、成绩优异的政府雇员，可以得到高达一万美元的奖金。福利历来比私人企业多得多。

退休金的来源：一般是由雇员和其单位将数额大致相同的钱作为退休基金进行投资，一起本利支付退休金。

文官的退出机制：（论公务员的退出机制，可加上各国的，绩效考核，僵化，能否辞退）目的：改变一些“行为模式”（绩效或者贪腐）“现在提出你可能被开除，这就能起到敲警钟的作用，创造出人人兢兢业业的竞争气氛，使行政效率提高。”目前中国的公务员退出机制尚不完善，退出通道也不畅通，“能上不能下，能进不能出”，人员流动性差，制度不灵活。进——管——出（有待加强和执行）

文官调动不易，使国家工作遭受相当的损失。

减少文件、提高下属的工作水平等方面的能力也是考虑的方面，中国绩效改革里没有中国公务员对保证政策稳定性有何作用？他们不也是文官么？

公务员与文官的区别？文官在政治上有完全的独立性，而中国公务员必须受中国共产党的领导。

处分的作用？

处分是实行人事管理的必要手段之一。美国1978年文官改革法草案将举证责任转移到了受处分的工作人员身上，即当某个单位提出要实行处分时不必提出证据，而由将受处分的人员提出自己不存在被指控的那些问题的证据。这种不利“被告”的规定显然是通过现代法制原理相违背的。

最后博弈的结果是，规定摸个单位在处分一个工作人员时应当提出“具体的证据”。具体的证据是指这些证据“在一个或任何有理性的人看来，是充分的。”把大量的“充分理由”改成“具体的证据”，把“大多数有理性的人”改为“一个”，要求降低了，这就减少了被处分的人申诉成功的可能，而处分成功的可能性就相应地增大了。

人事管理总署中有一项职能很有意思：政策评价部：负责对现行政策的执行状况进行调查，并对未来的政策设计进行评价。

法国的公务员制度

起源于拿破仑时代，用军队的管理办法来管理和要求文职人员，具有严密性的特点。

大量增加的公务员要求组织工会，正式由于工会的建立才导致了人事行政法规的产生，使公务员的权利有了法律的保障。

法国文官在政治上比较自由。法国法律规定，在工作时间内公务员不能参加政治活动，在工作时间以外，则享有完全的政治自由，如游行示威、参加反对党派活动，参加竞选或帮助他人竞选等等。

法国的文化传统式越自由越好，越普遍越好。

1971年7月11日法令对在职公务员的培训提出了修改。所有的在职培训都是在国家公