关于完善国有企业权力运行监督机制

关于完善国有企业权力运行监督机制

办法和途径的调研报告

摘要:

随着国有资产管理体制和国企改革的深化,具有中国特色的国有企业管理体制中的监督体系已经基本形成,较好地对国有企业权力运行进行制约,但从当前国有企业产生的一系列问题来看,国企权力运行监督体系的功能还没有得到较好发挥,存在着“弱监”、“虚监”、“失监”、“漏监”等问题。

产生这些问题的原因主要是：个别党员干部世界观、人生观、价值观扭曲；企业内部权力架构失衡、监督主体受制于监督客体；企业外部监督主体较远，监督效力受制于监督距离；监督力量分散，缺乏监督合力。

解决上述问题，应从以下几个方面入手：一是加强教育工作，这是监督机制建设的基础。二是明确细化监督内容，这是监督机制建设的重要因素。三是改进与完善工作机制，这是监督机制建设的重要条件。四是拓宽监督渠道，这是监督机制建设的有效措施。五是完善干部管理，这是监督机制建设的有力保证。六是加强打击力度，这是监督机制建设的有效手段。

关键词：完善国有企业权力运行监督机制办法和途径调研报告

关于完善国有企业权力运行监督机制

办法和途径的调研报告

一、导言

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使。越须让权力在阳光下运行。”这一具体部署,充分表明党中央对权力运行规则的高度重视,充分体现了当代中国共产党人坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋执政理念。改革开放后，政企分开的逐步实施，为国有企业发展增添了无限的活力和生机，但在发展的同时，国有企业也成为腐败行为的高发地带，如何加强对国有企业权力运行的监督，遏制腐败行为的产生，让权力在阳光下运行，成为一项紧迫的工作。

二、调研对象与方法

根据市纪委监察局第四纪检组监察室的安排和部署，2009年12月8日至2010年2月12日，我们就如何健全和完善国有企业权力运行监督机制，对6户市管企业进行了无记名问卷调查、座谈来了解国企干部职工对企业权力运行机制的建议和意见，同时还通过查看现场，查阅资料来了解企业发展情况，共有企业领导班子成员、中层管理人员和职工代表近500人参加了问卷调查和座谈活动。

三、调研结果及分析

从调查问卷、座谈及查看现场、查阅资料了解的情况看，随着国有资产管理体制和国企改革的深化，具有中国特色的国有企业管理体制中的监督体系已基本形成，较好地对国有企业权力运行进行制约，就国企内部而言，形成了以国企党组织、法人组织、纪检监察机构、审计机构和工会为监督主体的监督系统；就国企外部而言，形成了以上级党组织、纪检监察机关、外派监事会、审计部门等为主体的出资人监督系统。但是，从当前一些国企权力失控、行为失范、腐败滋生、国资流失等问题看，国企权力运行监督体系的功能还没有得到较好发挥，存在着“弱监”、“虚监”、“失监”、“漏监”等问题。

产生这些问题原因主要有四个方面：一是个别党员干部世界观、人生观、价值观扭曲，在国企权力运行中为个人谋私利、捞好处。如有些企业的权力部门在业务往来中存在着吃、拿、卡、要的不正之风。二是企业内部权力架构失衡，监督主体受制于监督客体。从国企内部权力运行看，企业的各项活动往往只按照经营决策系统的意志运行，监控系统对企业经营决策者的监督制约往往显得软弱无力。具体表现为同级监督难、专门监督弱、民主监督虚。如大多企业设立的纪委、审计、督察等部门，都要服从于企业党政主要负责的管理。三是企业外部监督主体较远，监督效力受制于监督距离。来自国企外部的监督特别是出资人监督，本来是打破“内部人控制”，形成权力制衡的强大力量。但是，由于外部监督主体远离国企内部权力运作，“失监”、“漏监”也就难以避免。具体表现为监督国企权力运行缺乏适时性、连续性、深入性。如有些监督执法部门的驻企小组，其本身也担负着其他的工作任务，很难将精力全部投入到所驻企业的监督工作中去，也有些上级监督监察机关将一些年龄大的同志安排到企业派驻，工作干劲明显不足，而且由于外部监督主体的监督由于受到时间和接触面的限制，所能了解到的问题一般都是已经表面化的，很难发现国企深层隐藏的风险。四是监督力量分散，缺乏监督合力。国企内外监督部门虽然很多，但监督力量分散，监督资源没有得到有效整合。各监督主体往往针对不同对象和环节分别开展单项的、分散的监督，不能将对事权、财权、人权、物权的监督有机整合起来，既分散了监督力量，又分割了监督信息，还增加了监督成本，难以形成监督合力。如审计部门往往只针对财务、纪检部门只针对党员干部等等。

综上所述，在现行国有企业管理监督体制下，无论是内部的监督还是外部的监督，多为事后监督，都不足以对国企运行中的权力进行有效制约。“看得到的监督不了，监督得了的又看不到”的矛盾仍然比较突出，国企内部仍然隐藏着较大的决策风险和道德风险。在现实中，国企发展是否健康发展，往往取决于主要负责人能力水平和道德素质，所以，解决对国有企业权力运行的监督问题，是预防国企腐败现象发生，促进企业健康发展的根本之道。

四、解决问题的措施和建议

基于以上认识，我们认为，健全和完善国企权力运行监督体制，不仅要解决监督主体是否缺失的问题，更要解决各监督主体是否有机结合，监督的方式方法、手段措施能否实现监督到位的问题，既保证决策（董事会）、执行（经理层）、监督（监事会）三大体系之间的制衡，又保证现行体制下监督体系在权力运行中的监督效力。为此，应该从以下几个途径入手：

（一）加强教育工作，是监督机制建设的基础。一是提高国有企业公职人员的思想政治觉悟和对监督工作的认识，正确认识权力、义务和责任的关系，正确处理监督与被

监督的关系，积极支持监督工作，主动接受监督，勇于开展自我监督。二是牢固筑起抵制腐朽思想侵蚀的坚强防线，强化政策观念、是非观念，按照“三个代表”重要思想的要求，转变观念，与时俱进，树立正确的人生观、价值观和权力观，时刻把国家的利益、企业发展、职工群众的冷暖疾苦放在心上，坚持依靠法规纪律办事，坚决制止违法违纪问题在自己身上和身边发生。三是增强监督工作的业务能力，提高工作艺术水平。要加强宣传，善于协调，提高对监督的接受能力，努力使监督工作成为企业管理的一个有机组成部分，融入企业日常管理工作之中。

（二）明确细化监督内容，是监督机制建设的重要因素。一是决策权的监督。决策监督是一种高层次的、重要的关口监督。对决策监督，主要是对决策权先进行合理界定，防止决策权力向个人过分集中，严格程序，决策规范，提高决策透明度，确保决策机制的公开化。建立决策预告制度和重大事项调研论证制度，使决策更合理、更科学。二是执行权的监督。执行、实施是决策延续。整个过程应以决策既定的原则、标准、要求、目标为尺度，监督执行方案、方法、步骤、措施、结果等，主要是事前、事中、事后的监督，即事前监督实施方案，事中监督运行过程，事后监督实际效果，以确保执行权的实施。三是按照民主、科学、透明的原则，对权力进行科学配置，合理分解，细化权力运作程序，使之便于开展监督，便于落实责任追究。

（三）改进与完善工作机制，是监督机制建设的重要条件。要以打破“内部人控制”为关键，依托产权授予关系，着力健全国企出资人监督制约机制。当前，国企监督难，难在“内部人控制”严重。打破“内部人控制”，需要依靠出资人建立一种“来自于外、长驻于内”监督机制。为此，要强化“三个派驻”：一是要普遍推行外派监事会制度。2000年国务院开始向国有重点大型企业派出监事会，这种外派监事会因为具有外在性、专业性、权威性，较好地解决了“看得见”和“管得住”的问题，对企业经营者发挥了重要监督作用，但是目前主要还只在中央大型国有企业中实施，有必要在省市管辖的国有控股或独资公司中进行推广。二是要探索实行纪检监察机构派驻制度。基于国有企业的资产性质（国有）、股权结构（一元化）和人员身份（国家工作人员）特征，纪检监察机关（机构）是一种不可替代的重要监督力量。但是由于国企内设的纪检监察机构“监督难”，而上级纪检监察机关对国企权力运行又“难看见”，纪检监察的监督作用发挥还不充分。解决这一问题的最好办法，是依托出资人监督，由上级纪检监察机关向国企派驻纪检监察机构，对派驻机构的领导任免、业务工作、工资福利实行统一管理。这种派驻垂直管理体制，既有利于纪检监察工作在国企的开展，也有利于强化出资人监督。同时，派驻纪检监察机构领导还可与外派监事会领导交叉任职，进一步增强监督的合力。如可由上级派驻企业领导担任企业监事会的职务，以便更好地参与企业事务，便监察监督。三是要坚持实行特派财务总监制度。由国资部门向国企派出财务总监，对国企财务