电子政务绩效评估模式

CPA评论

电子政务绩效评估:模式比较与实质分析

张成福唐钧

自20世纪中后期以来,随着信息通讯技术在经济、管理、社会各领域的广泛应用,电子政务逐步成为政府改革用以提高效率、提升效能之必选方案。在此过程中,鉴于电子政务的风险,绩效评估也日益受到重视。

根据The Standish Group的调查,美国2000

年的政府和工业部门的所有IT项目,仅28%成功,另外23%被取消,其余的49%部分合格。[1]为此,OECD在2001年3月就专门指出要防范电子政务的“潜在威胁”。联合国在2003年“处于十字路口的电子政务”的报告中,就直接把电子政务划分为三类:第一类,浪费的电子政务,即“有投入,

无产出”;第二类,无目标的电子政务,即“有产出, 无效益”;第三类,有意义的电子政务,即“有产出, 有效益”。其对全球电子政务的调研表明,经济处于发展中的国家,电子政务项目失败的概率达60%~80%之高。[2]

因此,结合“不可衡量,则无法管理”的公共

管理理念,政府责任和绩效的日趋公开,财政的约束硬化,公民知情权的声张等多方面的因素,决定了电子政务绩效评估的必然性。

而换个角度,电子政务的绩效评估作为项目

全流程管理的科学手段,作为引领电子政务建设导向的指南,也将提升政务产出的质量,获取公众更多的支持和信任。

一、电子政务绩效评估的主流模式

目前国际上开展电子政务研究的机构中,许

多都在从事电子政务绩效评估的研究工作。根据其研究思路或方法的差异,再结合实际的情况,我们大致将电子政务的绩效评估总结和划分为五种模式。需要说明两点:其一是有些模式从严格意义上并未实施,仅是思路;其二是有些机构在不同的环境下采用的是不同的模式,在此作为某一种模式的案例或引证是出于科研的需要,采用的是“理想类型”的研究方法。

模式一:聚焦政府网站的绩效

政府网站作为电子政务的最终表现,很大程

度上是G2C(政府对公民)的触点。如果把电子

政务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”,那么

可以从易于量化的“产出”(Output)着手进行考核,并将此项考核拟似为整个流程的绩效。这是

目前一些国际机构进行此类电子政务评估时运用

的原理。在具体实施的过程中,一般又分为两类

常用的方法:

第一类,分类测评政府网站各项指标的方法。

以世界市场研究中心(World Markets Research

Center)与布郎大学(Brown University)为例。

总体指标:针对联系信息、出版物、数据库、门

户网站和网上公共服务的数量五个方面。

操作指标:具体细化为电话联系信息、联系地

址等22个指标;更深入的政府网站测评还针对:

网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政

策和残疾人通道五类指标进行了细化研究。

第二类,重点测评政府网站几大类指标的方

法。以爱森哲(Accenture)为例。

1.服务成熟度(Service Maturity)划分为公布

信息(Publish)、交互(Interact)和政务处理(Trans-

act)三个层次。

2.传递成熟度(Delivery Maturity),指传递机

制的情况:“一网式”的程度,根据顾客意向作设计

的程度,顾客关系管理技术,网站链接的能力,额

外增值服务的程度。

模式二:基础设施的技术指标

电子政务以ICT(信息通讯技术)在政府部门

的运用为切入点,因此基础设施的技术指标是国

际IT界和电子政务过程中最常用的绩效评估标

准。以IBM为例的电子政务研究院等部门从

ICT的应用角度,对电子政务的基础设施设定了

三类实用的技术标准,为电子政务的绩效评估研

究提供了思路。

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2004年第5期总第227期中国行政管理第一类,灵活(Flexibility),适应快速变动的

信息环境;操作标准为:(1)使用统一的标准并公

开;(2)具备重新运用现有软件的能力;(3)相对独

立的基础设计;(4)整合内部与外部的服务。

第二类,可升级(Scalability),能够随着需求

的增长相应地扩充容量;操作标准为:(1)以共享

或免费软件平台为核心设计电子政务的应用软

件;(2)建立负载平衡(Load Balancing)机制,使电

子政务的各项服务形成一个逻辑系统;在增减或

修复某个具体部件时不需要变更整个操作系统。

第三类,可靠(Reliability),操作标准为:保障

最终用户(1)安全;(2)连贯;(3)实用。

模式三:软硬件综合的指标体系

电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问题,更需要将设施和技术与具体操作的人力资源紧密结合起来;回应电子政务既有“电子”又有“政务”的问题。因此,一些国际机构采纳软硬件综合的指标体系,以联合国与美国行政学会为例,提出三类指标。

第一类,政府网站的状况;操作指标为5个层

次:(1)起步层次(Emerging Presence);(2)提升层

次(Enhanced Presence);(3)交互层次(Interactive Presence);(4)政务处理层次(Transactional Pres- ence);(5)无缝隙或完全整合层次(Seamless or fully integrated)。

第二类,基础设施的状况;操作指标为6项关

键指标:(1)每百人拥有计算机数量;(2)每万人拥有互联网主机数量;(3)公民上网的百分比;(4)每百人拥有电话数量;(5)每百人拥有移动电话数量;(6)每千人拥有电视机数量。

第三类,人力资源的状况;操作指标为3项关

键指标:(1)UNDP的发展指数(Human Develop- ment Index);(2)信息通道指数(Information Ac- cess Index);(3)城市公民的百分比(Urban as %

of Total Population)。

模式四:关注全社会的网络绩效

电子政务本质上需要政府与公民和企业的互动,此过程中是推动电子政务成长和成熟的最大动力。因此,从全社会的网络绩效出发,能够在社会信息化的环境中真实地考察电子政务的绩效。以哈佛大学国际发展中心(CID at Harvard)为例, 采用两类指标:

第一类,网络使用情况(Network Use),操作

指标对应为信息通讯技术使用方面的数量与质量;第二类,“加速”要素(Enabling Factors),操作

指标对应为:网络获取(信息的基础设施、软硬件与支持要素),网络政策(信息通讯技术的政策、商务与经济环境),网络社会(网络学习、机会与社会资本),网络经济(电子商务、电子政务与相应的基础设施)。

模式五:提出基本的评估准则

提出电子政务绩效评估的基本准则,从公共

管理的视角,是绩效评估的第一步,也是最关键的一步。一般常会借鉴的共识准则为四“E”:经济(Economical)、效率(Efficiency)、效益(Effective- ness)、公平(Equity)和三“R”:责任(Responsibili- ty)、回应(Response)、代表性(Representation)。