“林权证”的法律文本演变与权利证明范围

“林权证”的法律文本演变与权利证明范围

现有法律文本分析表明，《森林法》的林权登记制度符合《物权法》的不动产登记立法精神。但由于立法缺陷，导致实践中林权登记机构办理的“林权证”与《物权法》第127条明示的“林权证”所证明的权利范围不同，即前者是森林、林木和林地权属证书，后者是林地承包经营权证书。从《物权法》文本的不动产的定义和对不动产的列举来看，森林、林木和林地均为独立的不动产，属于应当登记的不动产范围。因此，林权登记机构办理的“林权证”具有物权证明效力，其权利证明范围及于森林、林木和林地。我国不动产统一登记立法应充分考虑已实际发生的林权变动状况，明确林权登记为不动产登记，并规定在不动产登记簿和“林权证”上记载森林、林木和林地的自然状况和权属状况，从而使“林权证”成为名副其实的森林、林木和林地权属证书。

【关键词】林权证；林权登记；不动产权属证书；不动产统一登记；权利证明范围

【基金项目]国家社科基金项目“美丽中国视域下的森林法创新研究”（13BFXl34）、湖南省哲学社会科学基金项目“湖南省林业碳汇市场建立多元化融资机制的法律对策研究”（13YBA356）

周训芳，中南林业科技大学政法学院院长，教授、博士生导师；

诸江，中南林业科技大学政法学院副教授。（湖南长沙410004）

对自然资源进行不动产统一登记，是自然资源管理的基础性工作，也是生态文明制度建设的内在要求。我国政府已明确林权登记由国土资源部门统一负责，并正在起草《不动产登记条例》。在这一背景下，在理清“林权证”来龙去脉的基础上明确林权登记的具体内容，显得十分必要。我国《森林法》及其实施条例中规定的“林权证”，与《农村土地承包法》规定的“林权证”以及《物权法》第127条规定的“林权证”相比，虽然名称上完全一致，但在内容上却相去甚远。自2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布以来的5年时间内，全国集体林地已确权27.02亿亩，我国林权登记机构向8981.25万农户发放了上亿本“林权证”，发证面积已达到26.04亿亩。农户拿到的“林权证”在物权法上的权利证明效力及于什么范围？需要有一个法律上的明确说法。本文基于法律文本的实证分析，就“林权证”的权利证明范围提出自己的看法。

一、“林权证”的历史演变

从新中国成立初期开始，“林权”作为国家林业行政管理活动中的一个行业术语，得到了广泛使用，并延续至今。1981年3月中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》之后，以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作在全国开展，使得“林权”一词家喻户晓。从1981年到2001年的20年间，我国有近2亿公顷林地的权利人从各级

政府得到了“林权证”。2002年，“林权证”作为正式的法律术语第一次被写进国家法律《农村土地承包法》。2007年，“林权证”进而被写进国家基本法律《物权法》，成为一种物权凭证，从而使“林权证”演变为物权法上的权利证明。几乎在《物权法》颁布的同时，我国政府在全国农村范围内实施集体林权制度改革，全面确立了农民的林权主体地位。在中共中央、国务院的统一部署下，县级以上人民政府及其林业主管部门指导农村集体经济组织通过均山、均股、均利等形式，将农民集体所有的林地的承包经营权和承包林地上的林木所有权平等落实到农户，并进行确权登记和发放“林权证”。

历史地看，“林权证”这一法律术语是在林业行业法律文本体系内部演变而成的。在《森林法》文本中，无论是1979年《森林法（试行）》文本，还是1984年《森林法》文本或者1998年修改的《森林法》文本，均未出现“林权”和“林权证”字样。1998年修改的《森林法》第3条的表述，实质上是对“林权”和“林权证”的经典表述：

国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

该条使用了“证书”这一模糊的名称，而这一“证书”所证明的权利内容是针对森林、林木和林地的“所有权或者使用权”。2000年1月29日颁布的《森林法实施条例》对《森林法》第3条所表述的“证书”的含义和用途进行了清晰的立法解释。在《森林法实施条例》第3条中，上述“证书”被解释为“森林、林木和林地的权属证书”：

国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定。

从上述规定中，国务院林业主管部门获得一项授权，即规定“森林、林木和林地的权属证书式样”。根据这一授权，2000年4月18日国家林业局发布《关于实行全国统一林权证式样的通知》（林资发[2000]159号），决定在全国范围内实行统一的林权证式样，在要求“各地原印制的空白林权证（自留山证、山林权证等）一律停止使用”的同时，声明“原来已颁发的林权证仍然有效，合法权益受法律保护”。2000年12月31日，国家林业局根据《森林法》和《森林法实施条例》的有关规定颁布了《林木和林地权属登记管理办法》。该办法将《森林法实施条例》第3条所表述的“依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权”简称为“林权”，将登记机关向申请人核发的林权证书称为“林权证”。

从法律文本的上述演变过程中，我们可以看出，“林权证”是国务院林业主管部门依法在其部门规章中对《森林法实施条例》第3条表述的“森林、林木和林地的权属证书”的简称。

应当指出的是，《森林法》第3条对“林权证”使用“证书”这一含混的法律名称，具有十分复杂的历史背景。早在1951年4月政务院发布的《关于适当地处

理林权，明确管理保护责任的指示》、1952年12月30日中南军政委员会发布的《中南军政委员会关于固定林权及木材管理暂行办法》、1961年6月26日中共中央发布的《关于确定林权、保护森林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》等文件中，国家就已明确提出林权登记的要求。1981年3月中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》之后，全国各地开展的林业“三定”工作中，“林权”与“山权”并列出现，因而出现了“自留山证”、“山林权证”等各种权利证书。实际上，新中国成立以来我国中央和地方政府规定的自留山证、山林权证、林权证等五花八门的林权证书在很长一段时间内同时存在。林业“三定”工作中将“山权”与“林权”并列的做法，是《森林法》将“林权”规定为“森林、林木、林地的所有权和使用权”的一个重要的历史原因。正是基于这一原因，国家林业局依据《森林法实施条例》第3条的授权于2000年在全国范围内统一林权证式样时，不得不同时声明原来已颁发的自留山证、山林权证等林权证仍然有效。也正是由于《森林法》及其实施条例未将“森林、林木和林地的权属证书”表述为“林权证”，才使得“林权证”这一术语进入国家法律时被2002年的《农村土地承包法》先行使用，并缩小了其使用范围。这是我国林权立法的历史遗憾之一。但无论如何，林业行业法律规则体系对“林权证”的内涵及用途的界定，已经成为我国社会生活中得到普遍认可的法律现实。2008年6月8日发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确提出，“勘界发证”是集体林权制度改革的主要任务之一，要求“明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符”，并要求“各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作”。我们可以看出，中共中央、国务院对“林权证”内涵的界定的法律依据，仍然是《森林法》及其实施条例。也正是在《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的推动下，我国完全实现了全国范围内的“林权证”在形式和内容上的统一，在“林权证”上具体记载林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人，以及作为森林、林木、林地所有权或者使用权的权利客体的森林、林木和林地的位置、四至界限、林种、面积或者株数。

二、《物权法》第127条的“林权证”的来历

《物权法》第127条第2款规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”作为国家民事基本法律的《物权法》使用的“林权证”一词，是从哪里演变而来的呢？

前面已经指出，全面规定了林权登记制度的《森林法》文本没有出现“林权证”这一文字表述，而是由行政法规《森林法实施条例》将《森林法》“证书”解释为“森林、林木和林地的权属证书”，并授权国务院林业主管部门在全国范围内统一其式样之后，国务院林业主管部门将“林权证”一词写进了部门规章。

“林权证”这一法律术语进入国家法律时被2002年的《农村土地承包法》首先使用。2002年8月29日第九届全国人大常委会第29次会议通过的《农村土