中国古代监察制度的历史演进及其特点

中国古代监察制度的历史演进及其特点

作者：李超

来源：《新丝路（下旬）》2018年第12期

摘要：中国古代监察制度作为两千多年封建专制制度的重要组成部分，经过先秦萌芽、秦汉确立、隋唐成熟至明清逐渐完备，在其发展完善过程中，形成了垂直领导的监察机构、严格的选任与管理标准、“位卑权重”和完备的监察法规等特点。

关键词：监察制度；制约因素；历史借鉴

中国古代的监察制度作为封建制度的重要组成部分，历经两千多年的不断发展与完善，形成了一套机构独立、职能齐全、人员配备合理的监察体系，对维护中央集权的封建统治起到了积极的促进作用。

一、中国古代监察制度的萌芽时期：先秦

西周灭商之后，实行分封制，周天子处于至高无上的地位，为了更好地监督诸侯，保持国家的统一，探索形成了“巡狩”制度，天子每隔五年要到各诸侯国巡视一次。到东周晚期，天子势力日渐衰弱，已无法控制天下诸侯，诸侯国之间相互兼并，战争不断，社会处于激烈的变革之中，构建在奴隶制基础之上的“天子巡狩”与“诸侯述职”监察方式业已崩溃。战国时期，各诸侯国为了进一步加强中央集权，增强战斗力，夺取对外战争的胜利，相继变法，用官僚制度取代了分封制，采取因功予赏、因能授官的方式，改变了过去世袭为官、享受封邑的制度，而是官员由君主任免，按年领取俸禄，同时需要接受考核。因此，整肃吏治，加强对官员的监察问责就比以往更为迫切，于是，监察思想得以萌发。管仲在《管子》一书中多次提到设置专职监察官的问题，经过商鞅和韩非子等法家思想家的进一步论述，监察思想在理论上日趋成熟。

二、中国古代监察制度的形成时期：秦汉

公元前221年，秦灭六国实现统一之后，废除诸侯分封制，将全国分为三十六郡，实行郡县制，在中央设置三公九卿的官僚体制，建立起中央集权的封建专制国家。为了保障官僚体制的有效运转，设御史府作为中央的监察机关，御史大夫为其最高长官，位列三公，其职责是“典正法度”，“弹劾非法”，即代表皇帝纠察百官，同时也可以辅佐、监督丞相，御史大夫下设御史中丞、御史丞和侍御史等属吏，协助其处理具体事务。在地方上设置了与中央相应的郡监，即监郡御史，负责监察地方事务，隶属于御史大夫。御史府的设置标志着中国古代监察制度的确立，也体现了秦加强中央集权的思想，但由于处于封建社会初期，监察官员兼行政职务，尚未产生专业、独立的监察实体。

汉承秦制，两汉时期的监察制度在秦朝御史府的基础上有了创新和发展。中央的监察机构仍以御史府为主，由御史大夫和御史中丞监察考课百官。汉武帝时在行政机关中设置了丞相司

直，协助丞相纠察官员的不法行为，同时，为治理阳石公主及决太子的“巫盅之案”，缉捕奸滑之徒，设置了隶属于武馆系统的司隶校尉，后来成为常设机构，京畿及其周边地区的监察控制。东汉时期，御史府改为御史台，御史大夫成为行政长官，御史中丞成为御史台的最高长官[1]。至此，御史府（台）脱离行政系统，成为独立的专伺监察的机构。与中央监察机构类似，汉朝的地方监察机构也是专职机关。西汉初期，汉高祖用郡国并行制代替秦时的单一郡县制，监御史制度也因此被废除，后来在汉文帝时设丞相史出刺制度对地方进行监察，随着中央集权的进一步强化，汉武帝时将全国分为十三部（州），每部（州）置隶属于御史府的刺史一人，设固定办公场所，并制定《六条察郡之法》（又称‘六条问事’），负责对部（州）范围内各郡国的吏政进行监察。此外，郡级地方政府还设有督邮，负责监察本郡各县的长吏和豪强。由此可见，经过两汉时期的发展完善，已经形成由中央的御史府（台）、丞相司直、司隶校尉与地方的监狱史、刺史、督邮共同构成了一套相对完备的监察体系。

三、中国古代监察制度的成熟时期：魏晋南北朝至隋唐

魏晋南北朝时期，各种矛盾凸显，王朝更迭频繁，为了适应中央集权的需要，监察机构在两汉的基础之上，也发生了许多变化。御史台成为由皇帝直接统领的中央监察机构，不再受少府节制，地位进一步提高；原来负责监察地方的刺史成为地方的行政长官，地方上不再设置常驻监察机关，而是由中央不定期对地方进行巡察；更加重视舆论监督，从最初的无定员、无专属的言谏官，发展到专设门下省作为言谏机构，言谏制度初步形成。

隋朝初年，吸取南北朝分裂混战的教训，建立起以三省六部制为核心的行政体制，仍以御史台作为中央的监察机构，同时恢复设置御史大夫为最高监察长官，但地方未设专门监察机构。隋炀帝时期，为了加强对地方和周边地区的控制，强化中央集权，对监察制度进行了改革，参照西汉时的刺史、司隶制度增设谒者台和司隶台，负责监督地方官吏、考核地方政绩及出使慰抚。[2]此外，负责谏诤的门下省成为三省之一，言谏制度得到了进一步发展，但隋炀帝后期废除了谏议大夫、散骑常侍等言官，失去了“献纳谏正”的职能，逐渐成为纯粹处理政务的国家机关。

唐朝是中国封建社会的全盛时期，监察制度也随着中央集权制度的强化而日益完善周密，在隋朝监察制度的基础之上，机构更加健全，形成了由监察机构和言谏组织构成的两个既相互独立又相互配合的系统。中央最高监察机关为御史台，统管全国监察事务，御史台以御史大夫为台长，左右御史中丞为副台长，御史大夫的职责是“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃政朝列”。御史台下设有三院：台院、殿院和察院，均向御史大夫请示汇报，三院各司其职又密切配合，共同组成中央“一台三院”的监察模式。地方设监察御史，负责监察所属州县。此外，唐朝统治者汲取了隋朝的教训，如唐高祖总结隋朝灭亡的原因“上不闻过，下不尽忠”。因此高度重视谏官的作用，广开言路，注意纳谏，唐太宗时颁布《令群臣直言诏》、唐玄宗时《令百官言事诏》，进一步推动了言谏制度的发展。

四、中国古代监察制度的完备时期：明清

明朝洪武年间，罢中书省，废丞相之后，中央集权高度集中，为保证皇权的实施，对监察体制也进行了改革。将中央的御史台改为都察院，作为国家最高监察机关，并对内部机构进行整合，台院合一；为了限制六部的权力，创设独立的中央监察机构——“六科给事中”，对六部进行监察。明初将全国划分为十三道，并派监察御史定期到各道巡回考察，向皇帝汇报巡察情况。地方设提刑按察使司，负责监察地方事务。后期巡按御史权力扩张，对地方行政系统造成了干扰，“三司会审制度”的弊端日渐凸出，为解决这些问题，中央又设置督抚。此外，明朝还建立了厂卫系统，作为监察机构的补充。厂卫系统虽无监察之名，却行使监察之实。

清初，继承明制，中央的监察机关为都察院和六科，均直属于皇帝。雍正时废除了“六科给事中”独立监察机关的地方，将其纳入都察院，实行科道合一。地方上沿用明朝的分道监察体制，全国划分为十五道监察区（后增至二十二道），各设掌印御史和监察御史。至清朝时，总督、巡抚已演化成地方最高军政长官，但因分别兼任都察院右都赋予和右副都御史，而负有监察辖区职责。提刑按察使司仍为省级监察长官，在省与府州之间增设道员，加强对基层的监察。地方上构建起四级监察网络，监察机构纵横交织，有力保障了中央集权。

五、中国古代监察制度的特点

中国古代监察制度从先秦时期的“天子巡狩”到清朝的“科道合一”，机构名称、内部分工、人员配置等因朝代更迭而不断变化，但在近2000年的发展过程中，也形成了一些共有的特征。

1.监察机构实行垂直领导

为确保监察权的有效实施，监察机构逐渐与行政机构分离，各级监察官员直接对中央负责，实行的是自上而下的垂直领导体制，不受同级行政长官的节制。东汉末期，御史台逐渐从尚书台中分离出来，独立行使监察权，而自魏晋后，御史台直接对皇帝负责。中央派驻在地方的刺史、监察御史、巡按御史等，拥有“小事立断、大事奏裁”直接向皇帝奏报的特权，而无须担心行政权力及其他监察权力的干扰。御史受皇帝直接领导可以视为“代天子巡视”，保证各级御史可以不畏权贵，秉公执法，无形之中为监察权力的顺利行使奠定了坚实的组织基础。

2.监察官员位卑权重

在监察制度完善过程中，历朝历代除了注重选人用人之外，还都特别注重监察权与行政权之间的制衡与协调，逐渐形成了“位卑权重，以小监大”的权力制约机制。需注意的是，监察机构的最高长官其职位非常高，“位卑”是指执掌具体事务或者派驻在外的监察官秩禄品阶较低，特别是与其其监察对象相比较。由于品阶较低，监察御史在行使监察权时心理障碍少，但会仔细考证，慎重从事。“权重”是指监察御史通常奉皇帝旨意到地方巡视，享有一定的独断赏罚之权，同时由于监察权的审视对象为行政权，处于主动，能够排除干扰，将案件一查到底，整饬吏治的效果会更好。此外，为激励“位卑”的监察御史主动行使监察权，设置了特殊的快速升迁渠道，如汉朝刺史的升迁对象为郡守，意味着可以连跳三级，极大地调动监察官员的积极性，