论环境信息公开机制的完善

论环境信息公开机制的完善

作者：罗姗

来源：《法制与社会》2012年第06期

摘要：环境信息公开是环境信息公开义务主体所负有的一项法律义务，与之对应的是公众的环境信息知情权。环境信息公开是实现环境保护中公众参与的前提条件，公众只有在获知环境信息后，才能参与环境保护。同时，积极获取环境信息，敦促义务主体加强环境信息公开，这本身也是公众参与环境保护的一部分。当前我国一些行政法规、部门规章中虽然提到了环境信息公开，但是环境信息公开机制还存在诸多不足，特别是在环境信息公开平台建设、公众知情权的满足等方面，还有待进一步加强。

关键词：环境影响评价；信息公开；公众参与；法律机制

作者简介：罗姗，广西师范大学研究生3年级，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.9文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-295-02

一、问题的提出

环境保护需要通过公众参与的方式得以实现，这是由环境保护的广域性决定的。积极履行环境保护义务，这是每一个公民的应尽义务。同时，环境知情权是公众所享有的法律权利，任何将公众蒙蔽的行为都应在法律上得到负面的评价和道义上的谴责。公众参与环境保护的前提是环境信息的公开，即环境信息应成为一种公共信息，由公众享有这些信息并将这些信息运用到环境保护中。我国学者已经认识到了环境知情权与环境信息之间的密切联系，认为“环境知情权又称为环境信息权，二者的权利内容相同，是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利”。

遗憾的是，环境信息公开机制涉及到方方面面的利益关系，如企业利益、政府利益和个人利益之间的冲突、短期利益和长期利益的冲突、局部利益和整体利益的冲突等等，利益上的冲突加上现行立法关于环境信息公开机制的不完善，最终导致我国环境信息公开机制相当薄弱，公众的环境知情权很难得到有效的保障，并进一步导致公众的环境权遭受侵害。因此，如何加强对环境信息公开机制的建设，保障公众的环境知情权，是促进环境保护事业的关键点。本文以环境信息公开为探究方向，以公众环境知情权为基础，对我国环境信息公开制度中存在的不足进行了分析，并提出了相关对策和建议，以期对我国环境信息公开机制的完善有所裨益。

二、当前环境信息公开机制存在的不足

环境信息公开不足往往会导致公众的不满，并造成公众无法有效地参与环境保护。尽管我国环境信息公开公益诉讼第一案中华环保联合会诉贵州省修文县环保局不履行政府信息公开的

法定职责一案中原告胜诉，但是从我国环境信息公开机制的實践现状来看，主要存在如下几方面的不足：

第一，环境信息公开不充分。环境信息公开是政府信息公开的一部分，也是公众参与环境影响评价的基础，但是目前我国在环境信息公开方面做得还很不够。“公众对环境保护不够重视的一个很重要的原因是信息不对称，一般公众无法获取有关建设项目的足够的信息量。”以某地PX项目为例，某地PX项目何时实施，对环境将出现什么样的负面影响，甚至PX是一种什么样的项目，是否对人体真的存在如传言所说的那种危害，当地政府有关方面始终秘而不宣，讳莫如深，导致民众只能在网络上相互谈论，谣言与真相难辨。环境信息公开的不足，将严重影响环境评价公众参与权的实现，并且不利于真相的传播，相反可能会产生很多谣言甚至引起民众的恐慌。

第二，公众意见不受重视。公众对环境的变化有着最为直观的感受，在一个发育充分的公民社会中，公民的意见是极其重要的。但是在我国，公众的意见往往不能被有关部门重视，这些意见甚至被以“构建和谐社会”或者“防止群体事件”的名义压制。公众对环境保护的看法、对环境信息公开的权利要求无法得到重视，官方往往认为公众意见缺乏专业性，或者认为公众意见难以协调，或者认为公众意见会影响社会稳定与经济发展，从而否定了公众意见。由于我国目前并不存在环境信息公益诉讼，且政府信息公开机制落实不严，造成公众的环境知情权无法得到有效保护，公众对环境保护提出的意见也很难得到尊重。

第三，缺乏公众参与的平台。环境影响评价体现了公众参与和信息公开，是一个双向交流的过程，有利于集思广益，因此必然需要一个交流和沟通的平台。我国目前缺乏环境影响评价的公众参与机制，主要体现在环境听证会的公众代表性、参与性不够、环境调查的普及面不广等等，因而公众往往寻求唯一的渠道——网络来寻求宣泄，但是这种宣泄也仅仅是单方面的，即公众之间进行交流，而不能真正地与环境决策者或者其他有权的组织和机构实现沟通。网络可以作为公众参与环境评价的平台，但是有关部门往往以维护社会稳定为由，限制人们利用网络作为影响环境评价的交流平台。从制度化和规范的角度来看，环境评价信息公开与公众参与的一大机制是环境听证，但是当前我国环境听证主要存在流于形式等现象，如内定听证参加人、听证结果的法律效力低等。这些现象表明，我国当前在环境信息公开机制方面缺乏一个制度化的平台，导致环境信息公开不畅，并影响了环境保护中的公众参与。

三、完善环境信息公开机制的对策

环境信息公开体现了环境保护中的公众参与，满足了公众的环境知情权，有利于防止政府滥用权力。同时，环境信息公开还是环境影响评价、环境听证的前提，如果没有完善的环境信息公开机制，那么环境影响评价、环境听证等制度也就无法展开。当前我国环境信息公开机制的完善主要应从如下几个角度进行：

第一，立法保障环境信息公开。“构建完善的政府环境信息公开制度是实现公民环境知情权、促进环境保护公共参与的需要”。笔者认为，为了促进政府环境信息公开，应该从主动公

开和被动公开两个角度对政府环境信息公开进行设计。所谓的主动公开，是指政府定期向社会提供环境信息，以实现环境信息公开的长效机制；所谓被动公开，是指公民和组织有权向掌握环境信息的部门请求公开某一项或者几项环境信息，作为义务主体，政府部门不能无端拒绝公民和组织的这一请求，否则行政相对人可以对其提起行政诉讼，强制要求其公开相关信息。上述两种信息公开模式相辅相成，缺一不可，但是还需要政府信息公开法规和行政诉讼法律制度的配合。2007年，国家环保总局实施了《环境信息公开办法（实行）》，试图对环境信息公开行为进行规范，但是该办法在立法层级上仅仅属于部门规章，且是一个试行性的规范，在内容上显得较为简略，法律责任设置过轻，存在诸多不足。可行的办法是将来制定专门的环境信息公开法，通过立法的方式将环境信息公开的义务主体、公开内容、法律责任等作出具体的规定，实现环境信息公开的制度化与规范化。

第二，重视公众意见。公众是环境保护的主体，公众对环境保护发表意见，体现了环境保护的公众参与。公众对于环境的各种意见应该得到足够的重视。首先应该设置专门的接待人员、投诉信箱等，接受公众的意见；其次，对于公众在公共场合发表的意见和言论应该保持尊重，且需要创造条件让公众批评，将这些批评意见视作发现环境问题的重要线索。唯有如此，才能真正地构建和谐社会，而对于网络删帖以及禁言等行为，事实上已经侵害了公民言论自由权，且违反了政府信息公开的相关规定，属于不合法的行为，应予以禁绝。

第三，构建公众参与平台。环境信息公开需要一个制度化的平台，在这个平台上，环境信息得以公开，公众则在该平台上参与环境保护。有学者认为，“对那些环境影响明显、环境敏感性大、公众反应强烈的建设项目，应该召开座谈会、公众意见听证会、公众监督评议会等，面对面听取公众的意见，直接回答公众的提问，记录公众的合理化建议”。笔者认为，座谈会、听证会、监督评议会等形式确实是很不错的沟通协商机制，但是如果没有法律制度的保障，这些座谈会和听证会等也会流于形式，不能起到应有的效果，例如在公众代表的组成上、座谈或者听证的结果上难以实现有利于环境改善的结果。这就需要将这些沟通协商机制制度化、法律化，如对于听证会的代表组成、听证会的程序要利用司法制度予以保障，如引进公民环境公益诉讼的规定，确保公众参与权的实现。

对此，笔者认为应将环境行政听证制度、环境影响评价制度作为平台性的制度，使公众意见能够在这些平台上得以表达，同时将环境听证、环境影响评价作为一个发布环境信息的渠道。这需要做到如下两点：第一，完善行政听证制度。当前我国行政听证中的积弊应革除，并加快制定《行政程序法》，利用《行政程序法》中的行政听证制度作为环境信息公开和环境公众参与的平台；第二，完善环境影响评价机制。在环境影响评价机制的建设中，应将环境影响评价的评价权交给独立的环境研究专家、法律专家和公众，而不能由政府部门垄断环境影响评价的话语权，更不能以经济发展、社会稳定等作为理由否定环境影响评价的作用。

总之，环境信息公开是环境保护法律制度的核心部分，是公众参与环境保护的前提条件，如果环境信息不公开，那么公众的环境知情权、环境参与权都将被剥夺。环境信息公开从属于政府信息公开制度，但是当前我国政府信息公开制度和环境信息公开制度都存在诸多不足，需