关于农村土地制度改革的几个理论问题

关于农村土地制度改革的几个理论问题

董祚继

“地者，政之本也”——孟子

“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”——马克思

马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中的这段精辟论述，对正在开展的农村土地制度改革试点工作具有现实指导意义。三项试点工作去年初启动，目前已进入“下半场”，取得了积极进展，但在土地增值收益分配、土地征收范围确定等一些重大问题上仍然众说纷纭、莫衷一是。改革推进既需要有关地方解放思想、大胆探索，也需要加强理论研究，用有说服力的理论成果“掌握群众”、推动实践。

一、关于土地增值收益分配问题

农村土地制度改革的核心是利益调整，利益调整的关键是土地增值收益分配。农村土地制度改革三项试点都涉及到土地增值收益分配问题：土地征收补偿标准按照被征地原用途还是规划用途，集体经营性建设用地直接入市取得的出让收益与实施土地征收转用的补偿费用之间的差额如何处置，农户宅基地有偿使用或有偿退出产生的土地收益如何安排，归结起来，都是土地增值收益如何分配问题。这就是学界长期争论不休的“涨价归公”“涨价归私”还是“公私兼顾”问题。

根据现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。

但“涨价归公”的理论和实践并非社会主义中国所独创。英国经济学家约翰·穆勒较早提出这一主张，在1848年出版的经济学著作中，他提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[1]其后，美国经济学家亨利·乔治发展了这一思想，指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不

是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[2]现代城市规划奠基人埃比尼泽·霍华德不仅提出“田园城市”构想，还认为可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解决“田园城市”的全部收入来源，“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值”，“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富。”[3]

孙中山先生深受上述思想影响，在1906年的一次演讲中说：“兄弟所最信的是定地价的法。比方地主有地价值一千元，可定价为一千，或多至二千，就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损，赢利八千，当归国家。这于国计民生，皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝，这是最简便易行之法。……中国行了社会革命之后，私人永远不用纳税，但收地租一项，已成地球上最富的国。”[4]后来，孙中山系统提出了“自报地价，照价征税，照价收买，涨价归公”的平均地权政策主张。

“涨价归公”思想在我国学界影响深远，时至今日仍有许多忠实拥趸。其基本看法是：土地增值是社会投资的结果，是“外力增值”，不是土地所有人投资投劳的结果，应归社会所有，不应当归原农地所有人所得，否则，有失社会公正。对于土地增值收益分配，有学者强烈呼吁：“没有必要再造一个土地食利者阶级出来”[5]。媒体不时报道的拆迁“暴富村”“土豪村”新闻引起网路围观，成为社会对这种“食利者阶级”不满和支持“涨价归公”观点的最好注脚。

至于土地增值的成因，有学者分析得相当细致：从影响性质上看，包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素；从影响空间上看，包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）和个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等）；从影响时间上看，包括持久性因素、可变性因素。[6]

不过，随着土地制度改革不断深化，“涨价归公”说日益受到学界质疑，“涨价归私”和“公私兼顾”等观点逐渐多了起来。否定“涨价归公”，主张“涨价归私”或“涨价归农”的理由主要是：第一，“涨价归公”不符合马克思地租理论。地价上涨实质是地租上涨。马克思指出：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”社会投资确实增加了企业的剩余价值产出，形成所谓“外力增值”，但剩余价值增值之所以转化为地租增值，并不是由于谁投入了劳动、资本，而是由于土地产权的排他性。地租增值归土地所有者占有并不因其是否干预土地而改变。第二，“涨价归公”不符合商品经济的价格形成机制。商品价格不取决于原来的用途，就像你家一只祖传的古碗作为古玩上市时不能按照原来吃饭的用途定价。

商品价格也不像亨利·乔治所说的由其成本决定，比如一台笔记本电脑不会因为它从1000公里外运来就比从1公里外运来要卖得贵。商品的价格只取决于供求关系，比如2003年“非典”期间各地板蓝根大幅涨价，就是供求关系决定的（实际上这类与供应者“无关”的涨价现象比比皆是），国家不能要求板蓝根“涨价归公”，同样也不能因土地区位条件、供求关系的变化要求“涨价归公”。第三，“涨价归公”不符合商品生产和分配方式。在商品生产中，作为生产要素投入劳动、资本、土地，其交换方式是等价交换，其分配形式(指初次分配）就是工资、利息和利润、地租。投入地产，获得地租，符合商品生产和分配规则，没有什么公平正义问题。第四，“涨价归公”不符合社会主义市场经济要求。我国实行多种经济成分并存的市场经济体制，分配制度已由单一的“按劳分配”改为“按劳分配为主体、多种分配方式并存”。集体经济组织放弃了农地使用权，从而对土地增值作出了重要贡献，按贡献取得增值收益合法合理。第五，“涨价归私”或“涨价归农”后，城市基础设施建设资金应从以税收为基础的公共财政收入中支出，由社会公众共同负担。[7] [8]

更多的人则在“涨价归公”和“涨价归私”之间选择了折中的“公私兼顾”看法。比如，有学者分析认为：“实行‘涨价归公’制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行“涨价归私”制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。……汲取以上两者的优点而摒弃其弱点，便意味着应当实行“私公兼顾”制。[9]有学者干脆认为：“土地是农民世世代代赖以生存的资源，使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。所以我主张，不要土地涨价都归政府，或都归土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例。”[10]

应当说，“公私兼顾”或“涨价分享”是符合当前发展阶段、社会经济制度，具有广泛社会基础的可行选择。根据新制度经济学理论，制度具有层级性，最顶层的是社会制度，其下是政治制度、经济制度和文化制度，构成经济制度的是生产分配、金融财税、就业户籍、产权规划等制度；上一层级制度的性质规定下一层级制度的内容。十八届三中全会《决定》提出加快发展社会主义市场经济，强调坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保护各种所有制经济产权和合法利益；同时强调让发展成果更多更公平惠及全体人民，形成合理有序的收入分配格局，加大税收调节力度。这就为土地增值收益分配实行“公私兼顾”提供了制度基础。一方面，要尊重市场经济规律，按照市场经济的价格形成机制、要素交换方式和商品分配方式，平等对待土地等各种生产要素，平等保护两种土地公有制产权，维护集体土地所有者权益；另一方面，要按照促进社会公平正义要求，完善土地增值收益再分配调节机制，调节过高收入，努力缩小城乡、行业收入分配差距。这应当是《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的立意所在。