农村社区管理体制_在变迁中重建_程又中

自新中国成立以来，为加强对基层社会的有序治理，国家在农村地区先后建立起人民公社管理体制、村民自治管理体制两种农村社区管理体制。

无可置疑的是，这两种农村社区管理体制对推动农村基层社会稳定发展起到了重要的历史作用。

然而，近几年来，在内外力量的作用下，农村的形态结构开始发生明显的变化。

同时，在新的历史时期，国家的宏观政策目标也在发生系列性的调整，政府的职能正在发生转变，即从管理型政府向服务型政府转型。

这一系列的变化都对新时期的农村社区管理提出了新的要求。

的确，在现代化进程中，农村社会所发生的一系列结构性变迁已经对传统社区管理体制产生了重大冲击，在农村基层治理中，当前农村社区管理体制已经处于再次转型的边缘。

我国农村社区管理体制的演进逻辑及趋势如何，当前我国农村社区管理体制又应该如何重建，是学界亟须回答的问题。

一、社区管理体制的形成与演进轨迹社区管理体制是一个历史性范畴。

关于社区管理体制的概念，有学者指出，“社区管理体制是指社区管理机构为了实现一定的社区发展目标和社区工作规划，根据一定历史阶段的国家意志和管理原则实施管理的组织体系及运转模式，它要以社区管理的基本内容为基础，与社区外在环境和社区发展的方向相适应，是社区管理实施的组织结构、权能权限划分和管理方式、工作方法的总和。

”①大体上，社区管理体制被学界界定为组织结构、权限配置、管理方式等诸多内容的总和。

笔者认为，社区管理体制是阐释社区管理理念、落实社区管理内容、实现社区管理目标的基本架构，其组织架构性特征更为明显，它是管理主体为实现对社区的有序管理所形成的健全组织架构及由组织架构所反映出的权力特征及管理性质。

因此，笔者在此所探讨的社区管理体制强调的是社区管理的组织架构及由此所反映出来的基本性质。

我国农村社区管理体制的产生与运行经历了一个历史演进过程。

我国历史上，民国前国家对基层社会的控制力是相当有限的，较长时间是“王权止于县政”。

历经几千年的历史发展，直到新中国成立后，国家才真正建立起由行政权力延伸所形成的农村社区管理体制，它以外在强制力量建构起了控制基层社会的体制基础。

1958年8月，为加快农村经济发展，维护基层社会稳定，形成国家工业化发展有利的经济基础，国家出台了《关于在农村建立*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”（09JZD0025）和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）的研究成果之一。

农村社区管理体制：在变迁中重建*程又中李增元摘要：新中国成立后，我国农村社区管理体制经历了公社制、村民自治两次大的历史变迁。

当前内外力量变化推动农村社区形态及性质变迁，使社区管理体制再次处于变革的十字路口。

多元主体参与是我国农村社区管理体制的基本演进方向，当前实践中的社区管理体制创新为社区管理体制的重建提供了直接的经验借鉴。

在新的历史时期，需要从基本理念、组织结构、运行机制及模式四个方面入手重建农村社区管理体制，也为农村基层治理的优化注入活力。

关键词：农村社区；管理体制；变迁；重建中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003－854X（2011）05－0014－07政治人民公社问题的决议》，在前期农业合作化的基础上，在农村地区建立起了“三级所有、队为基础”的农村社区管理体制。

其中“三级所有”指的是人民公社、生产大队、生产队三级体制，“队为基础”是指生产队是人民公社最基本的核算单位。

人民公社管理体制是以权力高度集中、绝对服从为特征的科层制管理体制，党组织通过对稀缺资源的高度占有实现对农村基层社会的高度控制，并以此建立起有效的政治动员机制。

国家通过对资源的控制为社会的各个领域提供了一套系统运作的目标、机制、规则和价值评价标准。

②在以生存发展为基础的计划经济年代，这种社区管理体制模式曾一度成为国家政权实现统一指挥、统一口号、集体行动的重要保障。

然而，这种管理体制是建立在国家对稀缺资源的占有及广大农民对党的热爱和共产主义事业的执着追求基础之上的，这种管理体制所带来的一体化、平均主义、效率低下、身份制的制度结构都为其自身解体埋下了伏笔。

首先，过分强调“一刀切”，制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。

其次，实行党的“一元化”领导，容易导致干群身份的固定化和体制化。

③到了20世纪70年代末期，人民公社管理体制僵化、守旧的弊端日益暴露出来，农村基层治理效率日趋下降，现实的生存需求迫使广大农民群众在实践中不断探索，推动着农村经济体制的微观变革，并最终促使公社管理体制走向终结。

1980年第一个村民委员会在广西宜州市合寨村诞生，并以燎原之势在各地推广。

1983年10月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。

1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》出台，标志着“乡政村治”管理体制的正式建立，自此以来的较长时间内，村民自治成为乡村治理的实质主体。

④新的管理体制试图在赋予广大农民一定自主管理权的同时，通过外部行政权力的适度干预保障国家政权对乡村社会的有效控制。

乡村社会的组织结构及其治理层次和行政距离，体现于“村民小组—村民委员会—乡、镇人民政府”三级管理体制，而在乡与村之间还存在着片区、管理区或办事处的地方，又实行“村民小组—村民委员会—管理区—乡、镇人民政府”虚四级管理体制。

⑤“乡政村治”管理体制实际上是基于农村社会形势变化所采取的管理模式的转换，它使农村基层社会逐步形成国家政权与乡村社区共治的局面，赋予了乡村社会一定程度的自主性。

在总体压力型体制的运作过程中，国家是通过行政命令的方式逐级下达目标、计划和任务的，而乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这样就形成了所谓“上面千条线，下面一根针”的局面。

⑥由此所产生的“乡政村治”管理格局也逐步发生扭曲，乡村社会自主性空间被严重挤压，乡村治理呈现内在紧张。

21世纪初，税费改革开启了我国乡村治理体制的新一轮改革。

然而税费改革也同时产生了一系列的后遗症，“乡政村治”中的关系尚未理顺，乡级政府职能转变不尽人意，乡镇政府财政短缺，村级组织涣散，农民的公共服务需求未得到充分满足。

与此同时，自新世纪开始，“我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键阶段，农村社会正处于从半封闭向全面开放、从自然经济向市场经济等深刻的社会变迁和转型之中。

随着农村社会转型步伐不断加快，农民就业方式、经营方式和思想观念、生活方式发生了深刻变化，独立性、选择性、多变性、差异性日益增强。

”⑦因此，“乡政村治”下的农村基层社会在转型期处于快速的变迁过程中，农村基层管理体制的运行受到冲击。

透过农村基层管理体制的建构及发展历程可以发现，最初管理体制的制度设计是国家单方意愿的选择，目的在于保障基层社会稳定并形成农业支持工业，工业优先发展的现代化道路。

然而，这种管理体制是以国家强行打造的社区形态为基础的，而这种社区具有法国社会学家涂尔干所提出的“机械性团结”特征，是一种具有“蜂窝结构”的强制性社会整合。

从表面看来，通过权力打造的大社区虽然具有超级的稳定性，但实际上具有明显的脆弱性，因为权力自上而下的体制性嵌入依靠的是广大社员的献身热情，但低效的产出及刚性的社区体制束缚最终必将使社员的热情消耗殆尽。

随着农村经济社会结构的微观变革，单纯依靠国家的强制力量已经无法适应经济社会的结构性变迁，国家及社区双方力量共存下的“乡政村治”体制成为新时期的社区管理体制选择。

总体上来看，公社体制的解体及“乡政村治”体制的建立是在现代化进程中展开的，现代化是经济、社会、政治、文化全面现代化的过程，而民主政治是现代性在政治领域的展开。

在我国现代化进程中，农村经济社会结构已经开始发生微观变化，并开始产生出各类新兴社会力量，随着社会的不断发展，这种分化趋势也更加明显。

民主政治以理性沟通的手段保持了多元价值群体的和平共处，并以最低限度使用压迫性的政治权力、最大限度地依赖于公众的同意以及坚持个体具有平等的政治权利，为公民在社会经济等领域内的冲突提供和平解决的手段，从而实现民族国家范围内差异群体的整合以及社会秩序的有效建构。

⑧“乡政村治”管理体制的运行与发展已经在探索将由社会分化所产生的多类主体力量纳入其轨道内，民主治理特征日益凸显出来。

在经济社会发展的推动下，社会分化将更为明显，社会利益结构将更加复杂化，将多元主体纳入新的治理制度框架是民主政治发展的现实要求，多元主体参与的治理机制也将成为农村社区管理体制演进的重要方向。

二、社区的嬗变及其对现有管理体制的冲击社区是社会管理的基本单元，也是社区管理体制建构的基础。

农村社区管理体制的建构与运行是基于农村特定社区形态的理性选择，它在保证国家政权稳固的前提下，融汇社区多方认同。

然而，作为基本社会单元的农村社区之内涵与形态是处在不断发展变化中的。

1887年，滕尼斯在《共同体与社会》一书中认为，“社区”是基于一定的地域边界、责任边界，具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感的社会生活共同体。

在我国传统的乡村社会，农民的流动性很小，超出家庭的公共事务大都与地缘有关，村庄因此成为一个重要的基本认同单位。

⑨它类似于滕尼斯所说的封闭性社会生活共同体，其中的各种社会关系及宗族、礼教文化约束着每个人的行为，成为维系社区存在的重要纽带，形成以家族和乡绅为主导、血缘及宗法为基础的社区管理机制。

随着社会的发展进步，传统意义上的社区已经逐步消失。

建国后，“国家权力几乎垄断了全部社会资源，国家对社会的湮没，形成了国家权力无所不及与社会成员对权力高度依附为基本特征的‘国家全能主义’社会结构，国家通过政治的、行政的、强制性手段对原有的社会结构体系进行了重组。

”⑩在国家权力向农村社会腹地延伸的过程中，传统的以宗族、血缘关系为基础的社会共同体逐步瓦解，国家力图通过行政手段打造“政、经、社”高度合一的人民公社大社区，以支持国家工业化发展，又保持农村基层社会的超级稳定性。

这种社区具有国家政权控制下的封闭性与同质性。

20世纪70年代末期，随着农村经济体制的变革，在内外力量的作用下，农村的蜂窝状社区形态开始发生变化。

与人民公社相比较而言，“乡政村治”时期的农村社区具有固定的行政地域边界、人员边界、经济边界、产权边界。

社区内的广大农民以土地产权集体所有为基础实现自我治理，村民的自主性、自由性得到较大的扩展，政府对社区也不再强制命令，而是监督与指导。

“乡政村治”时期的农村社区既是村民自我治理的公共空间，也是国家实施行政管理的基本社会单元。

随着市场经济的发展，农村经济及社会结构开始发生明显的分化。

与传统农村社区相比，当代中国农村社区已不再是孤立存在的自然状态，它已成为各种利益关系的交汇点、社会问题的聚汇处和矛盾冲突的引发地。