城市总体规划与环境规划关系的探析

中国环保产业2008.7梁燕芳1，曹 轶2

（1.广州益方田园环保科技开发有限公司，广州 510655；2.广州市城市规划勘测设计研究院，广州 510060）

摘要:本文提出了目前城市总体规划与专项环境规划之间存在的问题—重总体规划、轻环境规划；

先总体规划、后环境规划。并从基于生态安全格局的总体规划、切实落实规划环评制度、环境规划技术创新等方面，提出解决了这一问题的方法和途径。

关键词:城市总体规划;环境规划;反规划;生态安全格局;规划环境影响评价

中图分类号:X32 文献标志码:A 文章编号:1006-5377（2008）07-0022-03

城市总体规划与环境规划关系的探析

改革开放20多年来，中国经济正以每年近10％的增长速度向前发展，随之而来的是中国城市化进程的日益加快，据《中国城市发展蓝皮书》，截至2006年底，我国的城市化水平已经达到了43.9%。伴随着城市化进程的加快，城市建成区面积的不断扩张，城市环境也面临着日益恶化的趋势。各种环境污染，如城市热岛效应、灰霾天气、酸雨等现象，已经成为城市中的常见现象。

在这样的背景下，作为指导城市建设和发展的总体规划，需要在考虑城市经济发展的同时，更多地将城市环境保护摆在重要的位置。从人类的根本利益出发，保护环境和保障人民身体健康，本身就是经济和社会发展的重要目的。而环境规划正是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间与空间的合理安排。

1 城市总体规划的现状及存在的问题

城市总体规划是一定时期内城市发展的目标和计划，是城市建设的综合布署，也是城市建设的管理依据，它与很多学科密切相关。城市环境规划是城市总体规划的重要组成部分，要充分考虑城市总体布局对环境的影响，在制定城市总体规划时，要同时制定城市环境规划。

环境规划，是指对一定时期内环境目标和措施所作出的规定，是对环境工作的总体部署和行动方案，是国民经济、社会发展计划的组成部分。广义的环境规划包括国土规划、城市规划、乡镇规划、自然资源规划和环境保护规划等。环境规划作为经济和社会发展规划的有机组成部分，其目的就在于遵循生态规律和经济规律，主动调控人类自身的活动，使人与自然达到和谐，从而保护和建设为人类不断创造文明、持续发展经济和社会所依赖的物质基础—环境。从现实情况来看，城市总体规划往往偏重对城市用地发展项目的落实、促进城市经济发展，而对环境规划部分往往轻描淡写，仅笼统提出一些诸如“生态优先”的原则，对具体项目的环境影响分析以及环境保护措施的论述严重不足，甚至有很多城市是先编制总体规

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划，后制定环境规划，环境规划仅仅作为城市总体规划的补充论证。

以某沿海大城市的滨海新区为例，该区在上一层次的环境保护规划中被划定为生态敏感区域。而在该滨海新区的总体规划中，考虑到其所处的区位有港口资源优势，布置了钢铁、石化、汽车、造船等七大产业类型，要将其打造成沿海大城市的产业重地。但在规划中，缺乏对这些产业造成的环境影响的分析，同时缺乏必要的环境保护措施。随后在总体规划编制完成后、各项产业项目已基本落实的基础上，委托编制该地区的规划环境影响报告书，以填补原规划在环境规划上的缺陷。其实这类先城市总体规划，后补充环境规划的情况，在我国许多城市中是一种相当普遍的现象。

造成这种现象的主要原因有：

（1）长期以来许多地方政府部门往往只关注经济发展而忽略生态环境保护。一些地方政府根据某个时期的需要，会从短期目标的经济利益出发，而不考虑环境规划已做出的长远的综合性的安排。环境规划为了“局部服从整体”，只好让步，改变既定环境规划方案。

（2）环境规划既要考虑为人民群众创造良好的生活环境，又要为改革开放创造良好的投资环境。保护环境与发展经济的矛盾，使环境规划陷入了两难的境地。

2 解决途径探讨

2.1 “反规划”—基于生态安全格局的总体规划

“反规划”（Anti-planning）一词最初出现在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中，它是城市规划与设计的一种新的工作方法，即城市规划和设计应该先从规划和设计非建设用地入手，而非传统的建设用地规划。“反规划”理论（Anti-planning Methodology）是相对于传统城市规划理论而言的，如果把“城市与环境”比作“图与底”的关系的话，传统规划理论是把城市当作“图”、环境当作“底”来设计的；而“反规划”理论则是“图-底”易位，将环境作为“图”先行设计。

从这个意义上来看，“反规划”不失为处理城市总体规划与专项环境规划关系的方法。其基本原理在于：规划的要意不仅在规划建造的部分，更要千方百计保护好留空的非建设用地。城市的规模和建设用地的功能可以在不断变化的，而由景观中的河流水系、绿地走廊、

林地、湿地所构成的景观生态基础设施则永远为城市所必须，是需要恒常不变的。因此，面对变革时代的城市扩张，需要逆向思维的城市规划方法。即在区域尺度上首先规划和完善非建设用地，设计城市生态基础设施，形成高效的能够维护城市居民生态服务质量、维护土地生态过程的安全的生态景观格局。

“反规划”的工作方法就是先规划和设计城市生态基础设施，再安排城市建设用地。即先将城市生态基础设施保护、控制起来，不会因城市的发展扩张而减少和损坏，从而使城市生态基础设施得以延续和发展。

城市生态基础设施（Ecological Infrastructure），是指城市赖以生存的自然系统，是城市及其居民能持续获得自然服务的基础。这些生态服务包括提供新鲜空气、食物、体育、休闲娱乐、安全庇护以及审美和教育等等。它涵盖了一切能够提供上述自然服务的城市绿地系统、森林生态系统、农田系统以及自然保护地系统等等。

2.2 切实落实规划环评制度

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门对其组织编制土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用等综合规划和指导性专项规划要编制环境影响篇章或说明，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等非指导性专项规划，要编制环境影响报告书，并相应规定了必要的程序和法律责任。这是一个重大的战略措施。如果可以得到切实的实施，环境保护可以从根本上、从全局上、从发展的源头上注重环境影响、控制污染、保护生态环境。可以通过规划环境影响评价，使城市总体规划阶段就充分重视环境影响评价，并制定相应的环境规划。同时可以充分调动社会各方面的力量，形成政府审批，环境保护行政主管部门统一监督管理，有关部门对规划产生的环境影响负责，公众参与，共同保护环境的新机制。2.3 环境规划技术要有所创新

从环境规划自身来看，也存在许多需要变革的地方，主要体现在以下几个方面：

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