当代公共行政的民主范式
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性,平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益,请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间:9:00-18:30)。
当代公共行政的民主范式
李承王运生
马克思说:“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”(注:《马克思恩格斯全集》,第1卷,第281页。)在当今的政治舞台上,民主被描绘成一种世俗化的宗教,充实着人们的精神家园。人们在政治领域、社会领域,甚至于在经济领域都在谈论民主,但在公共行政领域,许久以来流行的理念却是“价值中立”。从这种思路中,我们似乎可以看到“守夜人”政府的影子,看到技术理性对社会的无所不在的辐射。然而,随着“国家干涉主义”的盛行,政府的职能不断扩张,行政权力的裁量性特征也愈益明显,公共行政的运行呈现出政治化的特征。特别是随着后工业社会的来临,社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到冲击,人们开始重新审视民主在公共行政领域的地位,公共行政面临着范式转换契机。与此同时,各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革,民主的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。
一、传统释意
托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书里,第一次对“范式”(Paradigm)作了为学术界所共识的界定。库恩指出,一个科学的范式就是一套关于现实的假设,这套假设比其它的假设能更好地说明当今的世界。(注:转引自宁骚:《公共行政范式与公共行政改革》,《新视野》,1998年。)也就是说,每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。传统公共行政的范式——官僚制,是由威尔逊、马克斯·韦伯等公共行政学的创始者们于19世纪末20世纪初建构起来的。
17、18世纪,随着机器大工业的快速发展,人类由前工业社会进入了工业社会。在工业社会里,“机器主宰着一切,生活的节奏由机器来调节”,以此为基础的“标准产品大批量生产便成为工业社会的标记”。这是一个“调度和编排程序的世界,部件准时汇总,加以组装,人的待遇跟对象没有什幺不同”。(注:[美]丹尼尔·贝尔:《资本主义文化矛盾》,第198页,三联书店,1989年版。)威尔逊在19世纪末就洞察了这一工业社会的特性,他宣称,对于所有类似的政府来说只有一种“良好”政府的规则。马克斯·韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其它类型的组织,(注:转引自文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,第35页,上海三联书店,1999年版。)二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠联璧合,由此奠定了公共行政的传统范式——官僚制(又称“威尔逊——韦伯范式”、科层制)。归纳起来,官僚制行政理论包括了以下几个方面的内容:
1.任何政府(此处为广义)系统必定有一个单独的权力主导中心。一个社会的政府必受那个权力中心所控制,权力越分散,它就越不负责任。换言之,权力愈一元化并愈受权力中心指挥愈能负责。在这里,官僚制范式拒绝了“三权分立”思想。
2.政府被分为两个领域:一种是政治领域,即政策和法律的制定过程,其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等;另一种是行政领域,包括法律和政策的执行。政治为行政设定工作,行政在政治范围之外。古德诺对“政治—行政”二分法加以系统发挥,在他看来,“政治是国家意志的表达,行政则是国家意志的执行”。(注:Goodnow:Policy and Administration,New York:Macmillan,1990,p.15.)
3.与政治追求民主不同,行政则视效率为其价值尺度中的头号公理,即以最小的投入获
得最大的效果。这种效率的取得依赖于依据技术理性而设计的正式的政府组织机构——官僚体制,它是“良好”行政之普遍组织原则。
4.官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官员(公务员)所组成的独裁等级体系。“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”,(注:[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》,1997年版,第311页。)行政人员犹如每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。与此相应,整个政府系统由条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。因此,官僚机器如同企业般按照“标准件”提供公共产品。
很显然,传统公共行政范式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的实体,因而只求效率行政,而非民主行政。这样,公共行政就被定位成一种纯粹的执行过程,“除了行政结构中的高层官员以外,对于各个领导层次来说,不存在什幺权力问题。行使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传递的。但是,无论成文法还是命令,都不能给行政人员带来多于法律权威的任何东西。”(注:[美]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》,第212页,中国社会科学出版社,1988年版。)因此,公共行政不需要向社会负责,不需要对公众开放,也即不需要民主。官僚制政府出现在19世纪和20世纪之交,它的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势,克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效,适应了工业生产对政府职能所提出的要求。在很长一段时期内,官僚制的确成了政府效率的代名词,尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间,它所展示的国家动员能力使人们对它近乎顶礼膜拜。然而,任何观念走至极端就会失去科学性,并在实践中碰壁。事实上,自产生时起,官僚制就面临着致命的批判。所以致命,在于这些批判揭示了官僚制范式内在的矛盾。
1.对理性的无上推崇会导致非人格化与人性之间的矛盾。官僚制主张技术理性统治一切,将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”。(注:Harbermas:Knowledge and Human Interests,HeinemannEducational Books.Ltd.1972,p.103.)于是官僚制成了一种“理性模型”,在理性模型中,行政人员是类化的,人的特质必须适应非人的角色,他们的忠诚只是奉献于非人格的和功能性的目的。于是,人就成了一架精密的机械力学机器中的齿轮、杠杆和螺丝钉。甲齿轮转一圈,乙齿轮按设计转两圈,快或慢之一秒都将导致系统的紊乱。既然一个齿轮只能随着其它齿轮转,再急再快也没有用,有时反要给其它齿轮找麻烦,于是各自皆不求有功但求无过,万一出了问题也是其它齿轮的转动引起的,不必负独立的责任。即使负责任最多也是系统内责任,系统外是奈何不得的。对技术理性的过分张扬就使行政部门成了一个刚性的“机械化”系统,由标准化的“部件”——人组成,并且为由人组成的社会生产标准化的产品。但是,人可不是一个模子里铸出来的标准件,由人所组成的社会也不可能满足于千篇一律的标准化产品。事实上,自启蒙运动以后,人文主义的发展正是以尊重人的差异性和多样性为基础的。千人千面,千人千体,现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那幺简单。因此,官僚制实际上就面临着非人格化与人格之间的内在冲突,人在官僚系统内变成了纯粹的与有着能动精神的人相分离的角色。他们是“中性”的人,“缺乏激情”,“没有个人野心,如同专司管理的人监。”(注:文建东:《公共选择学派》,第124页,武汉出版社,1996年版。)这种齿轮杠杆安排越是完善,越是排除了竞争的必要与可能。而“机械的效率是有限的,而竞争的效率则几乎是无限的,”(注:[美]戴维·奥斯本:《改革政府》,译者序第5页,上海译文出版社,1996年版。)因为前者无主动灵活可言,而后者则可激发人的主观创造性。