当代公共行政的民主范式

当代公共行政的民主范式

李承王运生

马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”（注：《马克思恩格斯全集》，第1卷，第281页。）在当今的政治舞台上，民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。人们在政治领域、社会领域，甚至于在经济领域都在谈论民主，但在公共行政领域，许久以来流行的理念却是“价值中立”。从这种思路中，我们似乎可以看到“守夜人”政府的影子，看到技术理性对社会的无所不在的辐射。然而，随着“国家干涉主义”的盛行，政府的职能不断扩张，行政权力的裁量性特征也愈益明显，公共行政的运行呈现出政治化的特征。特别是随着后工业社会的来临，社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到冲击，人们开始重新审视民主在公共行政领域的地位，公共行政面临着范式转换契机。与此同时，各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革，民主的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。

一、传统释意

托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书里，第一次对“范式”(Paradigm)作了为学术界所共识的界定。库恩指出，一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其它的假设能更好地说明当今的世界。（注：转引自宁骚：《公共行政范式与公共行政改革》，《新视野》，1998年。）也就是说，每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。传统公共行政的范式——官僚制，是由威尔逊、马克斯·韦伯等公共行政学的创始者们于19世纪末20世纪初建构起来的。

17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。在工业社会里，“机器主宰着一切，生活的节奏由机器来调节”，以此为基础的“标准产品大批量生产便成为工业社会的标记”。这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟对象没有什幺不同”。（注：[美]丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，第198页，三联书店，1989年版。）威尔逊在19世纪末就洞察了这一工业社会的特性，他宣称，对于所有类似的政府来说只有一种“良好”政府的规则。马克斯·韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其它类型的组织，（注：转引自文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第35页，上海三联书店，1999年版。）二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠联璧合，由此奠定了公共行政的传统范式——官僚制（又称“威尔逊——韦伯范式”、科层制）。归纳起来，官僚制行政理论包括了以下几个方面的内容：

1.任何政府（此处为广义）系统必定有一个单独的权力主导中心。一个社会的政府必受那个权力中心所控制，权力越分散，它就越不负责任。换言之，权力愈一元化并愈受权力中心指挥愈能负责。在这里，官僚制范式拒绝了“三权分立”思想。

2.政府被分为两个领域：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。政治为行政设定工作，行政在政治范围之外。古德诺对“政治—行政”二分法加以系统发挥，在他看来，“政治是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行”。（注：Goodnow:Policy and Administration,New York:Macmillan,1990,p.15.）

3.与政治追求民主不同，行政则视效率为其价值尺度中的头号公理，即以最小的投入获

得最大的效果。这种效率的取得依赖于依据技术理性而设计的正式的政府组织机构——官僚体制，它是“良好”行政之普遍组织原则。

4.官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官员（公务员）所组成的独裁等级体系。“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，（注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，1997年版，第311页。）行政人员犹如每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。与此相应，整个政府系统由条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。因此，官僚机器如同企业般按照“标准件”提供公共产品。

很显然，传统公共行政范式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的实体，因而只求效率行政，而非民主行政。这样，公共行政就被定位成一种纯粹的执行过程，“除了行政结构中的高层官员以外，对于各个领导层次来说，不存在什幺权力问题。行使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传递的。但是，无论成文法还是命令，都不能给行政人员带来多于法律权威的任何东西。”（注：[美]R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，第212页，中国社会科学出版社，1988年版。）因此，公共行政不需要向社会负责，不需要对公众开放，也即不需要民主。官僚制政府出现在19世纪和20世纪之交，它的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势，克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效，适应了工业生产对政府职能所提出的要求。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，它所展示的国家动员能力使人们对它近乎顶礼膜拜。然而，任何观念走至极端就会失去科学性，并在实践中碰壁。事实上，自产生时起，官僚制就面临着致命的批判。所以致命，在于这些批判揭示了官僚制范式内在的矛盾。

1.对理性的无上推崇会导致非人格化与人性之间的矛盾。官僚制主张技术理性统治一切，将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”。（注：Harbermas:Knowledge and Human Interests,HeinemannEducational Books.Ltd.1972,p.103.）于是官僚制成了一种“理性模型”，在理性模型中，行政人员是类化的，人的特质必须适应非人的角色，他们的忠诚只是奉献于非人格的和功能性的目的。于是，人就成了一架精密的机械力学机器中的齿轮、杠杆和螺丝钉。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，快或慢之一秒都将导致系统的紊乱。既然一个齿轮只能随着其它齿轮转，再急再快也没有用，有时反要给其它齿轮找麻烦，于是各自皆不求有功但求无过，万一出了问题也是其它齿轮的转动引起的，不必负独立的责任。即使负责任最多也是系统内责任，系统外是奈何不得的。对技术理性的过分张扬就使行政部门成了一个刚性的“机械化”系统，由标准化的“部件”——人组成，并且为由人组成的社会生产标准化的产品。但是，人可不是一个模子里铸出来的标准件，由人所组成的社会也不可能满足于千篇一律的标准化产品。事实上，自启蒙运动以后，人文主义的发展正是以尊重人的差异性和多样性为基础的。千人千面，千人千体，现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那幺简单。因此，官僚制实际上就面临着非人格化与人格之间的内在冲突，人在官僚系统内变成了纯粹的与有着能动精神的人相分离的角色。他们是“中性”的人，“缺乏激情”，“没有个人野心，如同专司管理的人监。”（注：文建东：《公共选择学派》，第124页，武汉出版社，1996年版。）这种齿轮杠杆安排越是完善，越是排除了竞争的必要与可能。而“机械的效率是有限的，而竞争的效率则几乎是无限的，”（注：[美]戴维·奥斯本：《改革政府》，译者序第5页，上海译文出版社，1996年版。）因为前者无主动灵活可言，而后者则可激发人的主观创造性。