印度环境基本法及其实施中的司法能动(精)

印度环境基本法及其实施中的司法能动

谷德近

【学科分类】环境保护法

【出处】中国地质大学学报（社会科学版）,2009年3期

【摘要】作为环境基本法，印度1986年《环境保护法》及其附属立法形成“伞形结构”，旨在加强现有环境法律体系、理顺执法体制、提高执法能力和加强执法意愿。可是，行政执法效果并未实现这些目标。根据宪法赋予的司法管辖权，印度的司法机关奉行能动主义，部分校正了行政执法的不足。

【关键词】印度；环境基本法；司法能动

【写作年份】2009年

【正文】

印度同我国都处于发展中世界，经济社会条件具有许多相似之处，其环境状况亦持续恶化，公民健康受到严重威胁。汲取印度环境基本法及其执行的教训，分析印度环境司法能动的实践，对于完善我国的环境基本法具有借鉴意义。

一、印度环境立法的演进

（一）印度环境法律的渊源和立法体制印度属于英美法系国家，保留了大量殖民地时期的法律。印度独立后，从印度宪法肇始，环境法律既以制定法为主，又包括普通法，后者又包括联邦立法和邦立法。

根据印度1949年《宪法》，联邦和邦各自的专属立法权和共享立法权由宪法文本明确列举。其中，污染防治、生态保护立法权的配置是：联邦对核能、跨邦交通、船舶运输、主要港口、交通管理、油田开发和管理、矿藏和矿产开发、跨邦河流、公海渔业等享有专属立法权力；邦对公共健康和卫生、农业、供水、灌溉和排涝、渔业享有专属立法权；共享立法权涵盖森林、野生动植物保护、小港口、工厂，以及联邦不享有专属立法权的矿藏和矿产开发事项。未列举事项的立法权由联邦专属。另外，为了“国家利益”，联邦议会的上院可以三分之二多数决定，由联邦议会行使邦专属的立法权。即使不经联邦议会上院多数决定，只要两个以上邦的议会同意，联邦仍然可以行使邦的专属立法权，且只有联邦议会可以修改、废止此类立法，邦议会无权。立法之时不同意的邦也可以嗣后同意，使该法在其管辖范围内生效。例如，下文述及的1974年《水污染防治法》就是邦同意的联邦立法。

可见，尽管印度是联邦制国家，联邦和邦的立法权划分明确。可是，根据“国家利益”条款和邦议会授权条款，联邦几乎享有完全的立法权，已经接近单一制国家。因此，仅在联邦层面，考察印度环境法律的演进，作为分析印度环境基本法的立法背景。

（二）殖民地时期的环境法律印度现代环境法律出现之前，其保留的殖民地法律体系已经包含应对环境问题零星规范。主要可以援引妨碍、过失、侵犯等普通法规范和刑法中的公害，来救济环境损害。然而，普通法的侵权法却存在以下缺陷：1，在殖民地时期倾向于通过刑法和制定法解决纠纷，侵权法适用较少，尤其是涉及到环境纠纷； 2，侵权诉讼拖沓冗长，不能及时救济环境破坏的受害者； 3，由于侵权法没有系统编纂，很多律师不能熟练援引侵权法判例。4，由于环境侵害多是历史性和累积性污染造成的，同其他英美法系国家一样，存在证明注意义务困难、不能救济间接损害等弊端。

运用刑法方式惩罚污染者，效果更不理想。1，对污染者的处罚过于轻微。根据1860年《刑法典》，对公害的最高罚金数额是200卢比（大致相当于人民币37元）。相对于高昂的污染防治成本，污染者完全没有守法的激励。2，一旦启动刑事调查程序，排污企业就会关闭污染源，加之政府在资金和技术方面的不足，很难证明污染者有罪。

（三）后殖民地时期的环境法律1950年1月26日独立后，印度仍然沿用殖民地法律解决零星出现的环境问题，直到印度开始工业后，殖民地法律无力应对现代环境问题的状况才开始出现。因此，印度于1970年底开始了现代意义上的环境立法。截至1984年博帕尔农药泄漏事件之前，印度主要环境立法包括1972年《野生动植物保护法》、1974年《水污染防治法》、1980年《森林保护法》和1981年《大气污染防治法》。

1986年5月印度联邦议会通过了第一部综合性环境立法——《环境保护法》，该法于同年11月19日生效。尽管该法序言陈述的立法目的是实施1972年《联合国人类环境宣言》，实质则是博帕尔事件后，印度面临制定综合环境法律，以管理有毒和危险物质的巨大压力所致。至此，印度的环境立法已经初步具备现代环境法律体系的雏形。可是，印度的环境立法和执法仍然存在巨大不足，主要是执法体制存在缺陷。

二、印度环境基本法的内容及其实施

（一）1986年《环境保护法》的基本内容印度1986年《环境保护法》共26条，除了适用的领土范围、生效方式和时间、执法人员的法定身份等技术事项外，其基本内容包括六类。

第一，适用范围。1986年《环境保护法》规定“环境”包括水、大气、土地及其这些环境要素之间以及与人类、一切生物体和财产之间的关系。“污染”指任何污染物在环境中的出现。可见，该法突破以前环境立法仅仅适用于某些污染物或环境要素的立法体例，使该法的适用范围扩展到污染防治和立法的任何方面。因此，可以得出结论：1986年《印度环境法》是一部综合性环境立法。

第二，联邦政府的权力和义务。1986年《环境保护法》是典型的授权立法，它授予联邦政府以防治污染、改善环境为目标，采取一切必要或适当措施的权力。这些广泛的职权既包括制定宏观政策，也涵盖具体执法，具体如下： 1，制定并执行全国范围内的环境保护计划；2，制定环境质量标准和污染物排放标准、划定特定保护区、制定保障危险物质安全处理和防止一般环境事故的程序；3，检验可能造成环境污染的设备、原料、工艺流程等；4，建立和认证环境实验室；5，调查、视察、收集和散发环境信息、守法宣传和指导。

第三，附属行政立法。为了履行以上职责，联邦政府可以制定实施《环境保护法》的实施细则。目前，印度联邦政府已经制定了1986年《环境保护规则》，并形成了以1986年《环境保护法》为龙头，涵盖污染防治、危险物质管理、环境影响评价、海岸和生态脆弱地区保护的“伞形”环境立法体系。

第四，个人和企业的义务及其法律责任。同联邦政府的职权对应，任何从事可能污染环境、破坏生态的个人和企业都义务遵守1986年《环境保护法》和联邦政府据其制定的各种实施细则，并遵守联邦政府及其授权机构的各种命令、指令。同时，1986年《环境保护法》还规定了比以往环境立法更加严厉的法律责任。

第五，执法体制安排。以执行1986年《环境保护法》为目的，联邦政府可以设立任何合适的机构、任命相关官员，并授予其执行该法的职权。同时，联邦政府还可以寻求与各邦及其相关行政机构的合作，并可以授予其除制定实施细则之外的一切执法该法的权力。

第六，司法执行。司法机关获得管辖的情形有两种：1，联邦政府或作为其代表的机关、官员为执行环境法提起诉讼。2，任何人向联邦政府通知起诉意图60天后，可以针对违法个人、企业或政府提起诉讼。

从印度1986年《环境保护法》的内容可见，该法不仅规定了政府和企业各自的权力义务，而且规定了执法体制、公众参与和司法执行的程序，可以认定为印度的环境基本法。

（二）1986年《环境保护法》的实施障碍《环境保护法》颁布20多年来，从该法的实际实施情况来看，效果并不理想，非但没有克服其立法背景中的环境执法痼疾，并且产生了更多弊端。

首先，附属立法体系混乱。实施1986年《环境保护法》的附属立法往往都是随意起草的，其中充斥着很多令人费解的立法语言。例如，1991年《海岸规定》的第6（2）条规定：禁止在现有道路朝向海洋的一侧进行建筑，也禁止在现有许可构筑物朝向海洋的一侧进行建筑。另外，在其他附属立法中，还有“灌溉用地标准”、“内陆地表水标准”等奇怪用语。更令人难以想象的是，印刷错误、条文序号混乱也是司空见惯。这造成了规则的极大不确定性，使执法者无所适从。