黑龙江扎龙自然保护区湿地保护的问题及法律对策

黑龙江扎龙自然保护区湿地保护的问题及法律对策摘要：：由于人口的迅速增加，经济活动的不断深入，再加上扎龙保护区湿地保护的法律意识不强，执法不力，保护滞后等原因，使目前该地区湿地资源破坏比较严重，生物类型、数量急剧减少，水体污染，过度盲目开发等等问题十分严峻。

立足于该地区湿地的实际以及目前存在的主要问题，充分借鉴其他相关区域的经验和模式，打破传统的仅靠立法就能解决湿地问题的观点，科学分析，通过立法、执法、司法相互结合，构造起一个相对科学、系统的湿地保护法治体系，从而能真正地应用到实践中去解决问题，服务地方经济；同时，通过对扎龙地区湿地保护法律问题研究，能够为湿地保护的全国立法提供了良好的经验，推进我国湿地保护的法治进程。

关键词：扎龙自然保护区；湿地保护；法律对策一、扎龙自然保护区湿地概况湿地是重要的国土资源和自然资源，它与整个人类的生存、繁衍、发展息息相关，密不可分，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一。

保护湿地、维护湿地生态功能的正常发挥，科学管理和合理利用湿地，对于改善我国生态环境，促进经济社会可持续发展具有重要意义。

黑龙江省地处我国东北部，由于其独特的地域以及气候特征，湿地类型众多，分布广泛，物种丰富，现有天然湿地556万公顷，占全省土地总面积的12.2%，约占全国天然湿地的1/7,是我国湿地资源最丰富的省份之一 [1] 。

扎龙国家级自然保护区位于乌裕尔河下游，西北距黑龙江省齐齐哈尔市30公里，面积21万公顷，湿地面积广阔，具有典型的区域特征和代表性。

1992年中国加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，扎龙保护区被列入国际重要湿地名录，是我国第一批列为国际重要湿地名录的湿地区域。

二、扎龙自然保护区湿地保护存在的主要问题（一）扎龙湿地保护立法方面黑龙江省作为全国最大的湿地资源省份之一，在湿地立法方面相对较早，并且对湿地资源的保护和开发起到了相当大的积极作用，但是随着时代的发展，人们经济活动的不断增加，现有的法律、法规已经不能满足湿地保护的需求。

扎龙自然保护区作为黑龙江省最早的湿地资源区域在立法方面也遇到越来越多的困难和矛盾。

这主要表现在：首先，扎龙湿地保护所遵循的法律、法规过于原则，不利于该区域的湿地资源保护和利用。

美国著名法学家博登海默曾指出:“如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。

” [2]目前，国家级的湿地保护条例正在制定过程中，《黑龙江省湿地保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规是扎龙自然保护区湿地保护的主要执法依据，然而由于这些法规的规定过于原则，并且时间相对较长远，目前已经很难完全满足湿地保护的需要，这种状况无疑会造成湿地执法的困难和尴尬。

其次，扎龙自然保护区的地方管理条例仍然没有制定，缺乏必要的管理指导性和执法依据。

根据黑龙江省立法机关之前确定的“一区一法”的方式进行自然保护区立法，黑龙江省部分保护区已经根据自身实际制定出科学、合理的地方管理条例，例如兴凯湖自然保护区于2006年制定了《兴凯湖自然保护区管理条例》等，但是扎龙自然保护区作为黑龙江省最早的湿地自然保护区却迟迟未能进行相应的地方立法，这已经越来越制约着该区域的资源保护和利用，制约该区域的可持续发展[3]。

(二)扎龙湿地保护执法方面首先，扎龙湿地保护环境行政执法的力量相对较弱，不能与当前的湿地保护发展形势相适应。

这主要表现为执法人员整体素质较低以及执法方式落后。

扎龙自然保护区管理局执法装备很差，甚至缺乏必要的执法装备，在执法经费、交通工具、通讯工具、录像设备等方面，远不能适应环境行政执法的需要[4]。

执法人员素质不高及执法方式落后，造成环境行政执法不能够有效进行。

其次，执法体制不健全。

执法体制不健全，在环境行政执法中是个比较根本的问题。

具体表现为:第一，环境执法机构之间权责不明。

受我国环境保护管理模式及湿地自身特点的影响，在同一湿地上往往存在着两套以上的管理机构[5]。

但是各部门在狭隘的部门利益的驱动下，于己有利时互相争夺，出现所谓的“执法密集地带”;于己无利时则互相推诿，出现所谓的“执法真空地带”，结果使环境行政执法的难度增加，执法的效率下降 [6] 。

第二，湿地保护环境行政执法监督机制不健全。

虽然扎龙管理局已开始重视建立有效可行的执法监督机制，但总体来说环境行政执法监督机制尚不健全，存在诸多不完善之处。

（三）扎龙湿地保护司法程序方面首先，扎龙湿地司法保护程序方面存在诸多问题和矛盾。

这突出的表现在司法程序不严，对于一些违法开发、建设项目，破坏湿地原始生态系统行为，危害野生动植物等不法行为不能有效地纳入到司法保护的程序之内，人为的避重就轻，逃脱法律的处罚，从而使扎龙湿地得不到及时有效的保护；另外，在湿地保护的执法活动中，由于缺乏具体的执法依据，对于一些违法破坏行为在司法认定上存在适用法律不准确，程序混乱等一些问题，这在一定程度上影响扎龙地区的湿地保护。

三、扎龙自然保护区湿地保护的法律对策（一）加快扎龙自然保护区的专项立法，切实加强对该区域湿地资源的保护和管理首先，针对扎龙自然保护区湿地保护的现状、存在问题以及黑龙江省湿地资源保护立法情况，扎龙自然保护区湿地保护进行专门性立法势在必行，这对加强扎龙自然保护区湿地保护并且发挥该地区湿地之整体功能、生态功能将会发挥积极有效的指导作用。

其次，我国对扎龙自然保护区湿地保护与建设问题尚未制定专门的法律法规，现行立法很难照顾到该区生态环境的特殊性，使扎龙自然保护区湿地相当脆弱的生态环境得不到有效保护。

（二）加强扎龙湿地保护执法力量，完善该区域湿地保护执法体系首先，我们应加强扎龙地区湿地保护的执法力量，完善执法队伍建设。

第一，提高执法人员的整体素质，尤其是加强执法人员的培训、教育，提高其执法素质和水准。

第二，加大对扎龙地区经费投入，提高湿地保护执法手段的科学性和可持续性。

针对扎龙地区执法手段单一、相对落后等问题，我们应该进一步加大对该区域湿地保护的经费投入，除了争取国家和省市地区财政拨款外，还应该积极争取社会资金，提高执法的装备水平。

其次，在扎龙湿地区域应该成立专门的管理机构，以提高和完善湿地保护执法的高效性和合理性。

在扎龙湿地保护的现实管理当中，部门间管辖交叉现象以及争夺管辖权现象比较普遍，鉴于上述情况，建议通过立法的方式，成立扎龙湿地管理委员会，承担扎龙湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任，尤其是能够统一执法，明确权责，提高执法效率和水平，从而增强执法力量，促进扎龙自然保护区的湿地资源保护。

（三）必须严格司法，加强扎龙地区湿地保护首先，我们应该严格司法程序，依法将扎龙地区湿地保护纳入到司法程序当中。

一方面，我们根据国家以及地方的相关湿地保护法律、法规，按照法律流程保护合理合法开发利用湿地资源的企事业单位、个人，对于那些对扎龙地区环境保护尤其是湿地资源保护作出成绩和贡献的，应依法以行政奖励、行政表彰等方式进行鼓励；另一方面，对于那些为了盲目追求经济利益的单位、个人等，按照相关法律、法规的规定尤其是地方管理条例的具体规定予以坚决的处罚，严格司法程序，反对和排除人为权力因素的干扰，使扎龙地区湿地资源保护真正纳入到法律的保护框架之内。

另外，我们应该确保扎龙地区湿地资源利用活动在司法方面合理、合法、公平、公正。

在司法公正方面，我们对于非法破坏湿地的行为必须确保司法公平、公正，做到一视同仁，对于违法犯罪活动，应依法追究行为人的刑事责任 [7]。

只有这样，我们才能真正确保扎龙地区湿地资源保护、利用等相关活动合理、合法、公平、公正。

四、结论本文立足于扎龙地区湿地资源保护的实际以及目前存在的主要问题，打破传统的仅靠立法就能解决湿地问题的观点，科学分析，通过立法、执法、司法相互结合，并且考虑生态学、环境科学、动物学等自然科学知识构造起一个相对科学、系统的湿地保护法律对策体系，从而能真正地应用到实践中去解决湿地保护问题，以实现自然资源的可持续发展，服务地方经济；同时通过区域湿地保护法治问题研究，以期能够为湿地保护的全国立法提供了相应的经验，从而能够推进我国湿地保护法治的进程。

参考文献：[1]张云峰.黑龙江省湿地大摸底[n]. 黑龙江日报，2011-07-07.[2]e·博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[m].北京：中国政法大学出版社，1999:239.[3]李艳岩.黑龙江省湿地保护面临的挑战及法律对策[j]//生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会（年会）讨论集，2009.[4]卞新芳.环保执法难点浅析[j].新疆环境保护，2002，(3):41.[5]中国科学院可持续发展研究组.2002中国可持续发展战略报告[m].北京：科学出版社，2002.[6]董雅婷.扎龙自然保护区湿地保护立法研究[d].东北林业大学，2007.[7]王明远.环境侵权救济法律制度[m].北京：中国法制出版社, 2001.abstract: due to the rapid increase of population, economic activity continued to deepen,plus the zhalong wetlandprotection legal consciousness is not strong, weak law enforcement, protection lags behind, make the wetland resources damage more serious, the creature type, sharply reduced, water pollution, excessive blind development and so on is very serious. in this paper, based on the area of wetland is actual and the main problem that exists at resent, make full use of other related area experience and mode, to break the traditional alone will solve the problem of wetland legislation point of view, scientific analysis, through legislation, law enforcement, judicial combined with each other, constructs a relatively scientific, system of wetland protection law system, thereby the real application in practice, problem solving, and serve the local economy; at the same time, through the study on the legal protection of zhalong wetland, wetland protection national legislation to provide a good experience, promote the rule of law in the process of wetland protection in china.key words: zhalong nature reserve;wetland protection;legal countermeasures。