行政事业单位管理会计体系建设思路

关于行政事业单位管理会计体系建设的初步建议

任红梅

管理会计是把管理与会计两个主题结合在一起的一门边缘学科，是将会计工作有机融入到单位内部管理，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。

管理会计的特点在于服务于单位内部管理、对决策进行支持，自2000年我国公共财政改革以来，其在行政事业单位的运用从自发到自觉，从起步拓宽到延展强化，渐行渐近。发展至今，管理会计通过在行政事业单位的预算管理、资产管理、基建工程管理、风险防控建设等工作中发挥了重要作用。

党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，首次赋予财政管理在国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要使命和地位。政府部门的财政管理将在今后一个时期，承担起更加艰巨的改革发展任务，在国家治理中发挥关键作用。行政单位是政府的组成部门，事业单位为行政单位职能的延伸或为行政单位提供智力和技术支撑，政府的绩效也需要通过行政事业单位效能的发挥来实现。财务管理是行政事业单位的管理基础和重要支柱，是行政事业单位能力建设的重要组成部分。管理会计是财务管理的支撑，更是单位内部管理的支撑。在行政事业单位推进管理会计体系建设，是推动行政事业单位改革、加强行政事业单位能力建设、推进行政事业单位预算绩效管理的重要手段；是转变政府职能，预防腐败，提高政府公信力，更好地发挥政府绩效的必要保障。

一、行政事业单位管理会计内涵

预算制度是现代国家财政管理制度的核心。通过政府预算治理国家，更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。在行政事业单位，围绕预算管理，利用财务会计提供的资料和其他相关资料，进行整理、计算、对比、分析，使单位各级管理人员按照机构职能和岗位职责，据以对单位发生的经济活动进行规划和决策、控制和业绩评价的一整套信息处理系统，这就是行政事业单位管理会计的内涵。

管理会计和财务会计相对应，财务会计侧重核算，管理会计侧重管理；财务会计记录过去，管理会计管控现在，塑造未来，是以财务会计为支撑的综合管理工作。公共财政改革14年来，“以绩效管理为导向，以风险防控为核心，以全员理财为方法”的新型行政事业财务管理模式正在形成。财会职能正在从“核算和监督”向着“政策咨询、决策支持、统筹协调、综合平衡、监督防控、信息披露”转变。内部管理制度较健全的行政事业单位已经积累了一些管理会计的实践经验，形成了管理会计的运转机制，为下一步建立完整科学的管理会计体系奠定了良好的管理基础。

二、行政事业单位管理会计的目标

行政事业单位管理会计的目标是激发管理活力，提高单位内部科学规划、民主决策、防范风险等内部治理能力，实现资金、资产的科学有效管理。

行政事业单位通过编制各类管理报表，提供有效的内部管理信息，提出清晰的管理建议，为单位决策者、项目负责人、相关职能部门提供决策有用、利于过程管控、支撑绩效评价的信息，使单位在“战略管理、风险管理、绩效管理”方面，不断肯定成绩、修正偏差，实现良好的预算绩效目标，确保资金安全、项目安全、工程安全、干部安全，实现行政事业单位健康发展。

制度的制定不在于强制，而在于核心利益的驱动。党中央国务院全面推行厉行节约、群众路线、反对腐败，决心之大、力度之强、影响之广，使当前各级行政事业单位领导者们，比以往任何一个时期，都更加关注内部治理。中央巡视组的累累战果、审计公报的连连披露、自媒体内容的频频上网，纵观落马官员，导致其最终落马的，往往是经济问题。这使行政事业单位广大干部职工比以往任何一个时期都要更加注意约束自己的经济行为。

财务风险是行政事业单位领导和职工最难以管理的风险。只有慧中才能秀外，只有内部管理健全了，才能经得起外部监督和行政问责的考验。财会人员利用专业特长，运用管理会计方法，通过一定的管理程序，借助财务会计的协助，实现本单位内部治理目标。

三、行政事业单位管理会计的对象

行政事业单位管理会计的对象是行政事业单位资金、资产的投入，运行和产出。

在管理对象上，行政事业单位可借助企业以现金流动为管理对象的思想，又不局限于对现金流动的管理。行政事业单位以部门预算管理为龙头，实行综合预算管理，并同资产管理有机结合。管理会计通过将会计信息运用在预算管理的各个环节发挥作用。资金、资产的投入、运行和产出管理，被嵌入到预算的总体安排、预算项目储备、预算执行监督、预算项目验收、预算项目绩效评价工作之中。

（一）资金资产投入

在资金资产投入上，预算编报和批复的过程，就是工作计划安排和资金支持确认的过程。管理会计信息的决策支持作用，在这个过程中，要得到充分的发挥。

行政事业单位履行单位管理职能、完成事业任务，需要与之相匹配的资金支持。按照《预算法》的规定，通过年度部门预算的编制和审批，在履行法定程序后，依法管理使用各项资金。中央部门和地方各级行政事业单位编制和执行预算的过程，实质上是体现、落实党和国家方针政策的过程。党的十八届三中全会提出要实施全面规范、公开透明的预算制度，把“改进预算管理制度”放在了深

化财税体制改革的首要位置，并提出“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”等明确要求。完成中央的部署，必须由部门、系统、单位内部完善的财务管理制度做保障。而制度的建设，则是管理会计在行政事业单位有效运用能力的体现。

行政事业单位使用的资金包括财政性资金和非财政性资金，财政资金主要有四个部分的来源渠道：一是财政部门直接安排的行政事业费（含基本支出、项目支出、政府性基金）；二是财政专项转移支付；三是通过发改委审批后的基本建设投资；四是政府非税收入。此外，还包括财政统借统还的国际组织贷款，列入基建投资计划的商业银行和政策贷款等。除财政资金外，事业单位的资金来源还包括事业收入、经营收入、投资收益、捐赠收入、自行举债收入等。

在资金资产投入上，对于各级主管部门，如何合理地分配资金、配置资产，对于各级基层行政事业单位，如何合理地申请资金、筹集资金，如何科学的制定资金支出计划和预算，需要管理会计人员收集、整理、分析各类管理会计信息，统筹安排，综合平衡，提出预算管理草案，供领导集体决策。

（二）资金资产运行

在资金运行上，行政事业单位管理会计是预算执行的动态监管会计。

事业单位资金来源品种丰富，管理渠道多，政策性强。无论是财政资金还是非财政资金，在管理使用过程中，资金的形态可能会转化成资产的形态或费用，资产的形态也会转化为资金的形态或收入；基建会计政策和行政事业类会计政策平行使用。资金、资产在运行过程中，会经历一个会计年度或若干会计年度，在预算执行上，涉及财务收支、政府采购、合同管理、工程建设、资产管理等方面，过程复杂，头绪众多，风险高、难度大。

在单位内部，按照部门职能分工和项目责任单位划分为各个责任中心，管理会计以各个责任中心为核算和分析对象，对预算执行进行动态考核和监控，并从单位全局出发，分析各项决策与计划之间的协调与综合平衡。

管理会计信息框架的设计要满足预算执行内部管理的需要，监督单位财经政策的执行，为单位管理规范化运行，为项目负责人、单位领导的管理行为保驾护航。

（三）资金资产产出

资产资产的产出管理是行政事业单位预算资金绩效管理。管理会计信息揭示预算执行成果，反映资金资产使用效益。

管理会计则通过参与单位内部管理，将财务管理思想和财经政策的落实,渗透到预算规划、项目储备、预算申请、预算执行、项目验收、绩效评价、资产配置、资产处置、基建项目立项、可行性研究、初设设计、基建项目概算成本控制、竣工财务管理等环节中，体现了资产资金运行的全过程管理。起到事前预测、事中控制、事后评价的管理任务的。最后的落脚点是投入的产出。