政府审计独立性

政府审计独立性
摘要：随着我国加入WTO和社会主义市场经济的深入发展，社会对具有经济监督职能的审计工作提出了越来越高的希望和要求。

政府审计、注册师审计和内部审计构成了我国审计监视体系的三大主体，三者相互联系，又各自独立、各有特点、各司其职，相互不可替换。

由于政府审计机关是最早的审计组织形式，也是现代各国审计机构体系中最重要的组成部分，作为国家行政机关，其对审计的独立性有特殊的要求。

目前，我国政府审计独立性问题日益突出，影响政府审计职能的发挥，制约了政府审计的进一步发展。

应致力于改变现行的审计领导体制，排除不当的行政干预，借鉴发达国家的经验，建立具有中国特色的政府审计模式，以确保政府审计的独立地位。

关键词：政府审计独立性对策
一、政府审计概述
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。

我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。

政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。

目前各国根据其审计机构设置的不同，可将审计分为不同类型，
不同类型政府审计的独立性也有差异，如下表所示。

审计类型主要国家代表主要特点
立法型英国、美国审计范围广，独立性强，权威性高。

但需要强有力的立法机构体系和完善的立法程序，才能发挥作用。

司法型法国、西班牙权威性和独立性较大，但其作用的发挥往往受到业务量等多方面的限制，较适用于中小国家。

行政型
匈牙利、罗马尼
亚、芬兰、俄罗
斯、中国审计机关往往兼负其他行政监督职能，审计监督具有广泛性和直接性，但其独立性受到一定的限制。

独立性
日本、德国国家审计机构自称体系，地位独立，虽然同时向立法和行政部门提供服务，但更侧重于立法部门，具有较强的宏观服务职能。

我国政府审计机关是代表政府依法行使审计监督权的行政机关，它具有宪法赋予的独立性和权威性。

在经济发展和体制完善过程中，政府审计做出了巨大的贡献，但不可否认，长期以来我国政府机构设置复杂，企事业单位数量众多，审计中也出现很多问题。

审计独立性是审计最根本的特征之一，也是审计结果客观公正的前提条件。

在我国，政府审计机构隶属于国务院和各级人民政府领导，属于单向独立，
仅独立于被审计单位，区别于注册会计师审计的双向独立。

独立性实质上要求审计人员在实施审计过程中与被审计人之间不存在任何利益关系，并且在依法履行审计职责时，不受其他组织和个人的干涉。

审计工作的独立性决定了审计监督是较高层次的监督，具有权威性、科学性和严肃性。

二、我国政府审计的独立性
目前，我国政府审计实行行政型管理体制，行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。

我国政府审计在这种体制的管理下，独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑。

我国《宪法》规定，政府审计部受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

从此规定来看，我国政府审计的独立性是很高的，也有很高的权威性。

但是，《中国人民共和国审计法》规定：审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，开展审计工作。

因此，审计署仅是国务院的组成部门之一，为加强政府管理服务，其独立性开始遭到削弱。

《中华人民共和国审计法》第九条、十一条又明确规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，人员调配、办案经费受本级政府管辖。

这样看来，审计机关虽然独立于财政部门和国有企事业单位，但是并不独立于各级政府。

审计有三种重要的关系人：审计主体、被审计单位和授权委托者。

审计的主体只有独立于被审计单位和授权委托者才能独立的进行监督活动，我国政府审计体制中，各级审计机关接受本级政府的领导，又接受本级政府委托对本级政府的财政预算以及其他经济活动进
行监督，整个过程就是一个自我反省的机制，完全丧失了审计的独立性。

这与《宪法》要求审计机关不受任何其他行政机关干涉的规定相违背，也直接导致了其他一系列损害其独立性的问题。

其次，地方审计机关虽然在具体审计业务上以上级审计机关领导为主，但是审计人员调配和审计经费来源都受本级政府节制，这对政府审计的独立性又是一项致命伤。

审计人员也需要在这个社会生存，审计机关给审计人员劳动报酬，同级政府和财政部门负责政府审计机关的经费来源，这样的关系，如何能保证审计人员的独立性呢？同时，审计机关的主要负责人的任免也必然受着本级政府的影响。

显然，从我国地方政府审计机关的经费来源和人员调配上来看，政府审计是缺乏独立性的。

此外，审计是委托代理关系的衍生物，产生于财产所有权与经营权的分离。

我国实行以公有制为主体的社会主义市场经济制度，人民委托政府对国家进行管理。

人民政府代表着全体人民的利益，我们有理由相信人民政府不会出现道德风险。

但是中央政府将具体的社会资源经营管理权委托给具体的各级部门时，委托代理风险就会出现。

中央政策立足于全体人民，儿各个地方部门在实际行动时，就会立足于自身甚至假公济私。

政府审计机关的审计范围是受到限制，无权以完全中立者的身份对审计范围做出独立判断。

即使审计机关合理推断某个国有资产管理部门可能存在侵吞国家财产的行为，本级政府也不一定会将这个部门纳入审计范围。

因此，审计机关的独立性是受到了限制的。

最后，我国现行法律制度不完善，这也制约着政府审计的独立性。

从审计的发展过程可以看出，国家的法制和社会的民主水平，是决定审计能否发挥作用的主要因素。

国家法制越健全，民主水平越高，政府审计机关的独立性就越强，其监督职能就能更好的发挥。

我们目前法律法规还有待发展完善。

总之，我国审计署隶属于国务院，个地方政府审计机构隶属于各级政府部门，是一种典型的行政型体制，这种凭借政府的行政权力，在开展审计工作和执行审计建议方面虽具有较有利的条件，但却严重削弱政府审计的独立性，这不利于深入开展廉政勤政工作，不利于政府在审计体制中的地位，因此强化政府审计的独立性势在必行。

三、强化政府审计独立性的对策
首先，改革现有的政府审计组织机构和审计经费来源安排。

在中央和地方政府审计机关的关系上，改变双重领导体制，消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度。

即各级政府审计机关均由国家审计署集中领导，统一管理，在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面，一律实行垂直领导，避免当地政府的行政干预、避免经费上的财政牵制，对当地政府的财政预算执行情况和收支情况能够独立、客观的进行审计并做出意见。

其次，借鉴“立法型”审计模式，强化人大预算监督职能。

立法型审计体制是一种被英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利等50 多个国家采用的政府审计模式。

在这一模式下，最高审计机关隶属于立法机关，审计机关依据法律授予的权力独立行使审计权，直接对议会
负责并报告工作；审计总署与地方审计机关相互独立，无业务及行政上的领导关系，最高国家审计机关仅对联邦政府资金或牵涉到使用联邦政府资金的项目及活动进行审计，州政府资金的审计由各州审计机关负责实施。

立法型审计体制的制度安排在提升政府审计独立性，增强审计报告的全面性、客观性和公正性上发挥了明显的制度优势。

但由于我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，推行立法型审计模式需要一系列与之相适应的立法改革，而改革的牵涉面广、难度大，不可能一蹴而就。

因此，根据我国的具体国情，借鉴立法型审计体制的设计理念，对人大在预算监督的机构、技术和人员等方面进行调整，增加审计方面的力量，逐步向专业化职能化的审计机构过渡。

再次，完善相应的法律法规。

从法律法规上明确规定对政府审计人员违规现象处理程度，根据违法行为的轻重给予相应的惩处，而不仅仅停留在行政处罚的层面上。

并对审计机关的机构设置、人员选拔、审计范围、审计职权、经费来源等内容做出明确规定，使审计人员实际操作时有法可依，并可以受到法律的保护。

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