借鉴日本经验谈我国老年社会保障制度的发展

收稿日期：2012-03-05

作者简介：于亚琴（1985-），女，河北张家口人，2010级人文地理专业硕士研究生，从事区域分析与城乡规划管理研究。

借鉴日本经验谈我国老年社会保障制度的发展

于亚琴

（天津师范大学城市与环境科学学院，天津300387）

老龄化已经成为全球性的社会问题，一方面源于医疗水平和生活质量的提高，人的寿命普遍提高；另一方面，由于生育率的不断下降，导致人口结构趋于老龄化。日本早在老龄化社会到来前就确立了社会保障制度，并一直在不断改革和完善，可以说现在已经形成了相当完善和成熟的社会保障制度与体系。中国在2000年跨入了人口老龄化国家的行列。并且，我国老龄化具有速度快、人口多、未富先老等特点。此外，我国的社会保障体系本身存在诸多不完善之处。所以，老龄化现象将会给中国的社会保障制度带来巨大影响，一定程度上影响着我国的综合国力和国际竞争力。

一、日本的养老保障制度

早在老龄社会还未到来的20世纪60年代，日本政府即以一定的超前意识颁布了面向高龄者的社会福利政策。此后，随着日本高龄化程度的提高，日本的福利政策得到了进一步的完善和深化。

（一）日本老人的社会保障1.超前颁布“老人宪章”。1963年颁布的《老人福利法》被日本各界称为“老人宪章”，它是日本第一部关于高龄者福利的专门法[1]。《老人福利法》对开展老人福利服务的内容作了明确规定，例如，建立托老所、老人福利院和老年保健中心；组织派遣人员到家中协助老人处理各种生活问题；捐赠健身活动器材；开办各类学习讲座，组织老人俱乐部等。

2.回归社区，预防为先。进入20世纪80年代后，随着经济和社会结构的变化及社会福利的发展，日本对以往所提倡的设施养老进行了反思，强调地方社区应在老人福利方面发挥更大的作用。1982年颁布的《老人保健法》强调家庭和社区是老人保健实施的社会基础，表明今后日本的老人福利保健由设施福利向居家福利的转化。从消极的医疗治疗转向积极的预防保健是今天日本老人医疗保健的一个重要转变。

3.社会力量分担重任。日本政府对发展民间的老年人社会福利事业十分重视，从国家到地方都积极鼓励和引导民间投资社会福利事业，并对其进行科学规划，严格管理，并给予政策优惠，包括：财政补助、税收减免和融资优惠等。目前，日本80%左右的福利设施由民间社会福利法人经营[2]，民间社会福利团体已成为老年社会福利运作的主要力量。

（二）日本老人社会保障的特点

1.健全的法律保障。目前日本老年社会保障和社会福利的法律有《国民年金法》、《老人保健法》、《老人福利法》和《介护保险法》四部，它们为老年人提供了全方位、多层次、强有力的制度保证，覆盖了经济收入、医疗保健、社会福利和生活护理等多个方面。国民年金制度确保了日本所有达到65岁的老年人都能够领到养老金。《老人保健法》主要为老年人提供医疗服务、疾病预防、治疗及保健训练等。《老人福利法》确立了日本现行老年人社会福利制度的基本框架。《介护保险法》将原来由医疗保险支付的介护费用单独分离出来，并通过社会保险的方式支付老年人生活护理所需的费用。

2.完善的服务体系。目前日本的老年人福利服务体系以收养型福利机构为骨干、以社区照顾系统为基础。这种服务体系基本满足了老年人各方面的福利服务需求，成功地解决了由老龄化产生的诸多社会问题。收养型福利机构大体上分为三种：护理老人福利院、特别护理老人福利院和低费老人福利院[2]。社区照顾服务主要目的是建立和完善社区照顾服务体系，以社区依托，建立多种服务设施，开展家庭看护服务，满足老年人在社区和家中安度晚年的愿望。

3.多元化发展趋势。日本社会福利体系是一个多方位、多元化的，国家、地方政府、民间团体及市民共同参与的网

摘要：日本是世界上老龄化程度最高的国家，一直在不断地发展和完善社会保障制度，现在已经形成了相

当完善和成熟的社会保障制度与体系。通过日本老龄社会保障制度，结合中国目前的社会保障制度，对我国老年保障制度的发展提出相应对策:一是制定政策，完善法律法规；二是建立养老保障行政机构；三是多层次的养老保障制度。关键词：中国老龄化；养老保障；社会保障制度中图分类号：C913.7文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）11-0067-02

S h e H u i Y a n J i u ☆社会研究☆

络体系。日本政府对老年社会福利事业进行科学规划，积极鼓励和引导民间团体投资社会福利事业，并提供多种优惠政策，如财政补助、税收减免和融资优惠。利用民间力量兴办社会福利事业大大减少了政府人力、财力和物力的负担，为企业增加创业机会。同时它满足了老年人多方面、多层次的需要，一定程度上也满足了不同阶层的社会福利需求。

二、中国的老年社会保障制度

（一）保障覆盖不全，没有惠及全民

我国社保基金的供给向城市严重倾斜，占35%的城市人口得到近80%的社保基金。在社会保险制度中，基本养老保险制度覆盖面最大。目前，我国城乡老年人的养老保险覆盖率差距很大，而且待遇差别也很大。不同行业、企业职工之间的收入与待遇差别大，机关事业单位离退休职工待遇明显高于企业职工。

（二）社会保障支出总量水平低

社保支出中政府所承担的部分称为财政社会保障支出。国际上，在发达市场经济国家的公共财政体系中，政府最主要的支出项目就是社会保障及福利方面的公共消费，一般占财政支出的30%~50%，占GDP的比重也多在10%-30%之间[3]。与国际比较，中国社会保障支出的水平仍然是很低的。

（三）医疗保障体系两极分化

近年来，中国百姓最关心的问题之一就是急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系。尽管我国城镇职工基本医疗保险制度的覆盖面在不断扩大，农村新型合作医疗在迅速扩展。但是，仍有很多的人没有被医疗保障制度所覆盖；同时，目前的医疗保障补偿水平也无法追赶迅速增长的医疗费用。

三、中国老年社会保障制度改进

整合各种社会资源，发挥各个方面的积极性，并让各方共同分担养老保障的责任，是社会保障制度发展的必然选择。

（一）制定相应政策，完善法律法规

日本社会保障法规从保险的对象、保险项目、保险给付条件和给付标准，到基金的经营、管理等社会保障的各方面，都以法律的形式固定下来[4]。我国的老年人权益保障法，于1996年10月1日起施行。按照该法的要求，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。但是，现在有相当多的居民委员会、村民委员会并未向老人提供必要的服务。我国必须建立起适应老龄化社会的社会政策体系，其中包括医疗保健与福利体系、参与社会活动体系、住宅和生活环境体系等，进一步完善现有老年保障政策。

（二）建立养老保障行政机构

统一的社会化管理是日本老人福利成功发展的又一经验。日本的老人福利行政领导体系从中央贯通到地方。而我国尚缺乏一个具有权威性的老人福利管理机构，我国现行的管理一般都放在各自的企事业单位，没有纵向和横向的紧密联系。应当设置具有权威性的专门行政机构来管理老人福利，通过行政手段和建制，将企事业单位自行管理的老人福利转为社会化的统一管理，这是我们在老人福利管理方面急需进行的工作。

（三）多层次的养老保障制度

目前我国社会福利发展中遇到的难题就是将国家包揽型的一元化社会福利机制向多元化机制转换。改革现行的官办型福利体制，走多元化发展社会福利的道路，是唯一的解决办法。为了满足多需求的社会福利要求，需将经营管理权下放，鼓励地方和企业积极参加社会福利事业，从而使单位办福利向社会办福利的机制转换。此外，在一定限度内，充分利用民间企业的力量发展营利型的老人福利服务项目[5]。

在不断地总结、学习先进国家经验的同时，我国政府注重了养老和医疗社会制度的改革，相继出台了一系列对策，人们参加社会养老保险的积极性不断高涨，多层次地养老需求产生，自身养老意识也在不断增强。为此，要抓住时机，尽可能快速扩大社会养老保险的覆盖面，完善社会保障的相关法律法规，建立多层次的养老保障体制，加快我国养老和医疗保险事业的发展。

参考文献：

[1]张暄.日本社区[M].北京:中国社会出版社,2007:179.

[2]贾晓九.日本的老年人社会福利事业[J].社会福利,2002,(6).

[3]王石泉.中国老年社会保障制度与服务体系的重建[D].复旦大学,2004.

[4]陶立群.人口老龄化与养老保障的国际比较研究——

—日本经验与借鉴[J].南方人口,1997,(1).

[5]张暄.日本老人福利政策及对我们的启示[J].城市问题, 2001,(2).

A Analysis of the development of China's aged social security system using the experience

of Japan for reference

YU Ya-qin

（School of Urban and Environmental Sciences,Tianjin Normal University,Tianjin300387,China）Abstract:Social security of the aged is one of the core contents of social security,which is also related to the health operation and sustainable development of the country and social.Japan is the country with the highest level of aging in the world,which is constantly develop and perfect the social security system.Now,Japan has already formed quite perfect and mature social security regime and system.Through introducing and analyzing the social security system of the Japanese aging,according to China’s present social security system,the paper puts forward some corresponding measures for the country’s aging security system.

Key words:China's aging;The old-age security;Social security system

（责任编辑：许广东）