我国农村养老保障制度建设现状分析

我国农村养老保障制度建设现状分析

摘要：随着经济社会的发展，我国城市养老保障制度建设日趋完善，而农村养老保障制度的建设与当前农村经济社会发展情况不相匹配，也不能满足当前农村的养老需求，在逐步建设农村养老保障制度的过程中面临着一系列的问题。解决这一问题，成为各级政府面临的重大任务。

本文是2011年河南省政府招标课题《转型期河南省农村养老保障问题研究》（编号2011b511）的阶段性成果之一

十七大提出，到2020 年我国将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。党的十七届五中全会指出，要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。在这一建设过程中，农村养老保障制度的建立是一个重要的方面。

长期以来，在我国农村“养儿防老”——非制度化、家庭化的养老保障制度深入人心，被各代人视作理所当然，然而，20 世纪末，随着经济社会的发展，我国社会进入了一个转型期，社会方方面面都发生着巨大的变化：家庭日益核心化，人口加速老龄化，农村家庭空巢化，农村土地工业化，子女自我中心化，孝道越来越退化等。在这个过程越来越多的农民感觉到自己“老无所依”，出现了一些不赡养老人的极端案例，老一代人感到强烈的失落和担心，年轻一代也开始担忧自己的将来，各代人都对现有的农村养老保障制度提

出了质疑，要求建立更加完善、更加制度化、更加社会化的养老保障制度。

一、传统养老观念面临挑战

在我国广大农村，受到传统观念的影响，“养儿防老”、“孝敬老人”的观念深入人心，长期以来，各种政策和文化宣传也都大力倡导这一点。如果不孝敬父母会被周围的邻人指责嘲笑，也会有家族中有话语权的老人出面干涉、解决这一问题，甚至我国法律也规定了赡养老人是每一个成年子女的法定责任。这是一种长期实施的养老制度，具有一定的稳定性，我们称其为家庭养老。但近年来，随着我国农村经济的发展，农村传统的家庭养老功能逐渐弱化，有相当数量的农村老人面临如何养老、防老的问题。随着工业化、城市化以及社会主义市场经济的发展，人们的生活观念、生活方式和家庭结构都发生了巨大的变化，传统的的“养儿防老”的家庭保障体系已难以适应农村经济社会发展的需要。造成这个现象的原因诸多：如随着计划生育政策的实施，农村人口出生率急剧下降，家庭拥有的子女人数逐渐减少，在我国农村，独生子女的数量也在逐渐增加，家庭逐渐小型化；为了增加收入，农村青壮年劳动力外流，导致“空巢”家庭增多，非农忙、非过年时期，大多数农村是看不到青壮年的，只剩下为数众多的“留守老人”；子女在外打工，老年人不仅得不到子女的生活照顾，还要负责照顾第三代的生活，“留守老人”照顾“留守儿童”已经成为我国农村的普遍现象；另外农村老年人

积蓄少，自养能力较低。农村老年人在劳动年龄阶段创造的财产收入大多数来源于土地资源，基本上都用于子女婚嫁及家庭投资，等他们老去的时候，积蓄已经花销殆尽，同时也没有劳动能力再从土地上获得收入，因此无法依靠自己的储蓄来养老。

二、长期以来形成的养老文化根深蒂固，影响新型养老保障制度的建立

文化特征的差异，对社会治理，对养老习惯、养老保障制度都有着十分明显的影响。文化与人类社会相伴而生，并成为一个影响人们行为方式的无形变量，可以对制度建设和体制选择产生不可估量的影响。对此，喀麦隆学者丹尼尔·埃通加一曼格尔曾指出：“文化为体制之母’’，一语道破了文化对体制的决定作用。显而易见，中华民族的传统文化无疑也对农村养老保障制度建设与完善具有十分重要的决定性影响。养老文化依托是影响中国传统家庭养老功能是否得以延续的重要因素。这一文化因素，严重影响着我国农村养老保障制度的创新。在儒家文化居主流地位的中国，当前人们普遍存在着“养儿防老”和“孝敬父母”的文化信念，即父母将未来养老问题更多地寄托在子女身上，而子女不仅在道义上而且在法律上也有赡养义务，从而提供了一种有别于其他养老模式的家庭养老保障机制。这种家庭养老保障机制又会对人力资本积累和经济增长产生深远影响，即父母为了获取更好的养老保障，便有强烈动机加大对子女的教育力度，从而形成一种人力资本内生积累机制，进而

有助于家庭养老保障机制更好地发挥作用。正是这种中国当前文化信念影响下的个人(家庭)行为特征，决定了当前我国在致力于完善社会养老保障制度的同时，决不能忽视家庭养老保障机制的培育与利用。迄今为止，国家对养老保障制度尚未单独立法，代而行之的是各种政策、暂行条例、通知、规定、决定等位阶较低的行政法规，同时，这些政策经常变动，缺乏权威性、稳定性以及延续性。在笔者看来，阻碍这些农村养老保障制度创新的诸多因素中，其中一个十分重要的原因就是当前文化的消极影响。即“深藏于人们头脑中的不合时宜的观念在阻碍制度创新，以及正在运行或实施的一些制度虽然能够有助于合理规范和调控人们的行为，但还没有完全获得相应文化的有效支持。”

三、当前我国农民家庭养老负担过重

建国以后，随着计划生育政策的普及，不仅在城市家庭结构发生了重大的变化，在农村家庭规模也是在逐渐缩小，这样家庭中的子女长大后负担是比较重的。1 999年农村家

庭规模为3.80人，2005年农村家庭规模为3 58人，下降了5.8％。家庭规模的缩小，必然伴随着我国家庭代际关系的变化。在65岁以上老人户中有76．21％的户是一个老人或两个老人与其子女或亲属在一起生活，只有一对老夫妇生活的户占11 .27％，有10.73％的户为单身老人户，老年人与未成年生活在一起的为1 5％。此外，我国农村独生子女在大幅增长，家庭结构呈现“4—2—1’，或“8

—4—2—1”的趋势，这对于一个农村家庭而言，不论是目前的家庭收入，还是夫妇用于赡养的时间和精力，都难于满足老年人的养老需求。

四、农民社会养老保障意识差异较大

当前我国农民的养老保障意识，受到年龄、接触新事物层次、地区等因素的影响，出现了几种比较突出的观念：第一种观念，相当一部分农民受教育程度不高，收入水平偏低，头脑中的“养儿防老”观念仍然很重，同时由于过多地强调国家和集体对被保障对象的给予和帮助，致使农民养成了对国家、集体的依赖心理，削弱了自身的保障意识，使农民的社会保障意识比较薄弱。

第二种观念，由于历史原因，有相当一部分农民有“四怕”思想，即怕钱贬值、怕政策变、怕干部换、怕不兑现，对社会养老保险体系持怀疑态度。

第三种观念：随着工业化进程的深入和社会改革的发展，大批农民进城务工，接触新的社会网络和养老文化，这些新观念对农民工的养老观念产生影响，从而导致观念的变迁，人们更加注重社会公平正义，农民社会保障问题也越来越受到党和政府的重视。

五、农村养老保障缺乏法律规范

目前，指导我国农村社会养老保险制度的法规文件有《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年1o月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作