古德诺政治与行政二分法
最新古德诺的政治—行政二分法
2、第一次指明了这样一个道理：政治与行政是两种 不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是 实践性的。“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执 行之间协调一致，不能被截然分开并分别委以给不同机关； 而且这两种功能之间必须取得某种协调”。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也 存在许多不可忽视的弊端。他认为，中央与地方的这种分 权，造成了行政力量统一性的破坏，地方不受控制，它就 会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
为避免分裂，古德诺认为便只有通过行政权的集中这 个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧 其实是受到了误导，是没有根据的。
古德诺的政治—行政二分 法
二、主要思想内容
古德诺的行政学思想主要体现在其著作《政治与 行政》中。在该书中，古德诺通过对国家行政与政治、 法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关 系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等 一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述 了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的 不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
古德诺还认为取得行政的效率以及保证民主，行政集 权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
古德诺指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政 的适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法规定，国 家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的 领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部 门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到 的外部环境问题，在总体上关注如何才能即实现民主 治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。 民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协 调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示（推荐5篇）
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示（推荐5篇）第一篇：浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示摘要：在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。
本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。
关键词：政治与行政二分化启示1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。
然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。
在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。
古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。
古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。
这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。
在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。
古德诺的政治行政两分法思想
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古德诺的政治与行政两分法
4、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 美国的法定政府（三权分立与制衡）达不到政治对行 政的适度控制以及行政适度集权的要求 美国依靠的是政党调节来保持政府体制的稳定与协调
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古德诺的政治与行政两分法
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革 变革美国行政分权的体制 将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度， 对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。 同时，更多地采用公民投票之方法。
古德诺的政治与行政两分法
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古德诺的政治与行政两分法
一、古德诺生平与著述
1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。
提出了政治与行政二分法思想。 《比较行政学》 1914年《共和与君主论》
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古德诺的政治与行政两分法
二、古德诺主要思想内容
1、对政治－行政两分法的进一步阐释 政治与行政是两种不同的政府功能 “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行 这种功能的区分是理论上而不是现实上的 这两种功能必须以某种方式取得协调。
注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深 入到行政管理内部的那些技术性细节上去
总结：行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里 ，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展
开则是他们之后的下一代的课题。
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附：思考问题
古德诺的政治与行政两分法
政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？ 古德诺关注的重点问题是什么？ 古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？ 古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？ 今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度
西方行政学--古德诺政治与行政二分法 ppt课件
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古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”
首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整 个政府负起全责。
“这种行政集权运动……会解 决政党责任的问题。它之所以 能做到这一点，是因为在行政 权集于一个行政长官之手的情 况下，政党容易在一次选举中 获得对政府的更大控制。如果 体制是分权的，不同行政官员 的任期又不一致，政党在一次 选举中获得的对政府的控制就 要小得多。”
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•“分权原则的极端形式不能作为 任何具体政治组织的基础。因为 这一原则要求存在分立的政府机 构，每个机构只限于行使一种被 分开了的政府功能。然而，实际 政治的需要要求国家意志的表达 与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
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（二）走向协调的道路之一：政治对行政 的适度控制 政治与行政取得协调的基础是：政治对行 政进行适度控制。
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最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整 个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正 体现出人民的意志。
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读《政治与行政二分法》有感一、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
第2章古德诺的政治——行政2
控制幅度（依次逐减）
行政首脑
执行性官员
司法、准司法、统计、 司法、准司法、统计、半科学
之二：行政的适度 适度集权化 之二：行政的适度集权化
中央和地方的分权， 中央和地方的分权，破坏了行政的统 一性
联邦政府
地方政府
美国各级政府的数目
国家 州 县 市 乡镇 学区 特区 总计 1 50 3043 19279 16656 14422 31555 85006
三、美国走向政治与行政协调的 独特道路——法外调节 独特道路 法外调节
1、美国政府体制：分权体系 、美国政府体制： 横向分权： 横向分权：政府 法院 国会 纵向分权： 纵向分权：中央 地方
2、美国的调节方式： 、美国的调节方式：
政党
1、 立法机构 2、 执行机构 政党
中央行政 地方行政
四、美国加强民主和效率协调的 主攻方向—政府体制的改革 主攻方向 政府体制的改革
章古德诺的政治——行政二 第2章古德诺的政治 章古德诺的政治 行政二 分法
对政治——行 一、 对政治 行 政二分法的进一步阐 释 1、政府有两种功能： 、政府有两种功能： 国家意志的表达（ 国家意志的表达（政 治）和国家意志的执 行政） 行（行政）
国家功 内容 能 政治
机构
关系
协调
行政
国家意 立法机 国家意志若得 对行 不到执行， 不到执行，就 政适 志的表 构 是一张空文 达 度控 制 与政治不相干， 国家意 司法机 与政治不相干， 行政 志的执 构和政 因为包括半科 适度 行 府 学、准司法等 集权 活动 化
思考题与参考书
评析威尔逊与古德诺行政学思想的联系与 区别。 区别。 参考书： 参考书： 古德诺： 政治与行政》 华夏出版社， 古德诺：《政治与行政》，华夏出版社， 1987年出版。 年出版。 年出版
古德诺对政治与行政二法的理解
古德诺对政治与行政二法的理解
古德诺（Frank Goodnow）是美国政治学家，他对政治与行政二法的理解可以简述为：
政治法是指制定和执行政策的过程和策略，包括决策、协商、表决等过程和与政策相关的规则和程序。
行政法则是指有关行政机构行使公共权力的规则和程序，包括行政程序、行政职权的行使和行政管理的原则等。
古德诺认为，政治法与行政法是相互独立的，尽管它们在某些方面存在重叠的关系。
政治决策是一个政治过程，涉及到政治理念、权力分配、公共利益等因素，而行政机构则是政治决策实施的执行者，需要遵循行政法规定的程序和职权范围。
政治决策制定的时候需要考虑到行政实施的可行性，而行政实施需要遵循政治决策的指导方针。
因此，古德诺强调政治与行政的分离，认为政治家应该制定政策，而行政官员应该执行政策，两者不宜混淆。
这一理念在现代民主政治中被广泛应用，成为了政治和行政权力分立的基础。
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的-
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的- 篇一:古德诺政治与行政二分法古德诺的政治行政二分法摘要:政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词:政行二分;政行协调;历史独创性在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。
特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。
然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:1(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。
并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。
为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。
其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。
为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。
他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。
政治行政二分法威尔逊古德诺
3.行政学研究的历史渊源：American writers have hitherto taken no very important part in the advancement of this science. It has found its doctors in Europe. It is not of our making: it is a foreign science, speaking very little of the language of English or Americ政研究的必要性：政府职能扩大化、 复杂化 2.行政学研究的目标： It is the object of
administrative study to discover, first, what government can properly and successfully do, and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency at the least possible cost either of money or of energy. 政府应当有哪些职能，以最高的效率和最低的 成本去履行这些职能。
政府具有政治与行政两种功能政治表达国 家意志，进行决策；行政负责执行。
The independence either of the body which express the state will or of the body which executes it must be sacrificed. Either the executing authority must be subordinated to the expressing authority, or the expressing authority must be subjected to the control of the executing authority.政治与行政要协调
西方行政学说之二：古德诺的政治—行政二分法
西方行政学说之二：古德诺的政治—行政二分法三、西方行政学说之二：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。
该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：政治—行政是两种不同的政府功能，但这两种功能同时存在于同一政府机构当中。
①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
对古德诺行政二分法的解读和再认识
对古德诺行政二分法的解读和再认识摘要：古德诺提出政治与行政的二分论，即国家具有意志表达和意志执行的两种基本职能，政治功能和行政功能。
但是他的主要研究意图却是政治与行政之间的相互协调，协调的途径有两种，分别是政治对行政的控制和行政的适度集权。
古德诺通过对美国政治体制的考察，发现法定体制外的政党具有这一协调力量。
古德诺思想的核心在于如何通过协调政治与行政来实现民治政府和高效行政的目标。
关键词：古德诺；政治与行政；二分法；与古德诺同一时代的德国的斯坦因、布隆赤里,法国的狄克洛克早就论述过行政与政治的区别。
“行政学之父”威尔逊也明确提出要把政治与行政区分开来。
古德诺全面而系统地对威尔逊的见解作了进一步的阐释，但古德诺并没有把主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是着重分析了外部环境问题，这也是局限所在。
一、政治与行政二分理论的基本内容行政学界普遍认为最先提出政治与行政二分理论的是威尔逊，但是最早对这一理论作出全面而系统地阐述的是古德诺。
构成了古德诺的“政治与行政二分理论”体系，这一体系包括以下内容：1、高级行政官员要对政治官员负责并执行政治官员的意志低级的行政官员不应该有明显的政治倾向，要能够为任何一个政党组成的政府提供服务。
对于某一特定的政策，允许他们有自己的见解，作为负责制定和执行政策的政府机构成员，有权力提出自己的观点并表明自己的态度，但是不能有党派的色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。
2、行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
行政追求的首要的是效率。
政府应该知道应该怎样用尽可能少的成本提高效率来完成恰当合适的工作。
3、政府的职能有两种，政治职能和行政职能。
用三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。
4、古德诺政治与行政二分思想的核心内容是政治与行政的协调古德诺在《政治与行政》一书中着重的论述了这一思想，说明了并不像人们所想的那样政治与行政是完全分离的。
古德诺认为政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样的一个前提而存在的，而在具体行政事务上和公共事务上政治与行政是不可以完全分离的，二者是相互联系、相互影响的。
浅析古德诺“政治与行政”二分法
浅析古德诺“政治与行政”二分法行政管理的思想古而有之，对于行政管理与政治的关系，一直是学术界悬而未决的争论的问题。
通过阅读古德诺的《政治与行政》一书，本文发现古德诺对于政治与行政二者关系的阐述，并不像大家所说的那样把二者对立起来，而是通过政治与行政的协调来实现行政管理的民主与高效。
标签：政治与行政二分法；关系一、古德诺的“政治与行政”二分法在政治学科和行政管理学科领域中，“政治与行政”二分法一般认为最先是由美国的威尔逊提出的，古德诺不但继承了威尔逊的二分法的观点，而且还对这个理论作了更深入的研究与拓展。
古德诺在《政治与行政》的书中这样写道：“所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，国家意志的表达和国家意志执行功能。
在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能分别就是：政治与行政。
”可见，在著作的论述中古德诺使用了“主要的或基本的”的修饰词语，这可以充分表明，“古德诺的二分法”并不像“威尔逊的二分法”那样“泾渭分明”。
他认为“政治与行政”并不是“泾渭分明”、绝对对立和绝对分离的。
所以，对于国家设置的各个分立机关，“每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种”，但是并不意味着在这“大部分时间”之外的时间，不存在一个分立机关行使另一个分立机关职能的可能性。
所以说，古德诺继承了威尔逊的二分法，但是他并不是盲目地认同，他也发展了理论。
二、《政治与行政》的核心：协调政治与行政的关系虽然说，我们清楚地意识到“政治与行政”应该分开，但是在现实生活中，以执行国家意识为主的国家机关常常会在活动执行的过程中必然地履行一些表达国家意志的職能；而以表达国家意志为主的国家机关也会出现制约或是干预执行国家意志机关的活动。
如我国，各级人民政府可以说是我国国家意志的执行机关，各级人民代表大会则是国家意志的表达机关。
但是由于人民代表大会是权力机关，产生了其他的国家机关，因而由其产生的其他国家机关都要对人民代表大会负责，作为行政机关的政府自然也不能例外。
2023年广州大学考研真题参考：古德诺政治-行政二分法
2023年广州大学公共管理学考研真题参考业务课名称：公共管理专业考生须知：1.答案必须写在答题纸上，写在其他纸上无效。
2.答题时必须使用蓝、黑色墨水笔或圆珠笔做答，用其他答题不给分，不得使用涂改液。
古德诺政治--行政二分法（1）对政治一行政二分法的进一步阐释在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别为“政治”与“行政”。
古德诺对政治一行政二分法做了进一步阐释，为其后来提出一些具有独创性的行政思想奠定了基础。
古德诺提出政治与行政二分，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调一个主线∶政治与行政必须以某种方式取得协调。
（2）走向协调的道路之一政治对行政的适度控制古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制，这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
同时，政治对行政的控制是有限度的。
他认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍行政功能的有效执行，而且还会损害建立这一控制的目的。
古德诺把行政功能从内部作了划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学功能。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。
（3）走向协调的道路之二∶行政的适度集权化古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且取决于行政权力的必要集中问题。
行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。
古德诺与政治行政二分法
行政1003班 曹友
弗兰克﹒J﹒古德诺
1859～1939
1859 年1月18日生于纽约市布鲁克林 1879年美国阿默斯特学院获得文学学士学 位和文学硕士学位（1887年） 1882年哥伦比亚大学获得法学学士学位 1883～1914 年在哥伦比亚大学教授法律， 1903～1905年成为美国政治学会学会第一 任主席 。 1900 年参加起草了《纽约市宪章》。 1911～1912 年任美国 W.H. 塔夫脱总统的 节约与效率委员会委员 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问， 1915年发表《共和与君主论》，认为共和 制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造 舆论 1914～1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长， 1939年11月15日卒于巴尔的摩。 主要著作:《比较行政法》（1893年）《市 政问题》（1897年）《美国行政法院则》 （1905年）《政治与行政》（1900年）
古德诺与威尔逊思想的比较
（1）任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具 有共同规律可循； （2）行政与政治相关联，但又不同于政治，行政应 部分受控于政治；
（3）尽管政治与行政功能分化十分明显，但将其严 格区分是十分困难的； （4）都主张加强行政集权来建立高效率的政府
不同点
a对行政范畴的定义不同。古德诺认为行政作为国 家意志的执行，还包括司法；行政机关是政府中 最明显的部分，行政是国家在个别和细微事项方 面的活动。 b古德诺注重对政治行政关系的协调，注重研究行 政如何避免受政治的过度控制;威尔逊注重对行政 研究方法、行政执行以及如何通过政府管理来提 高效率的认证。 c最大的不同:古德诺认为“政治—行政”二分法渗 透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求— 民主与效率；威尔逊却认为，民主和效率是相矛 盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。
古德诺 政治行政二分法
古德诺生于1859年，是著名的政治家，行政学家和法学家。
他于1900年出版了具有划时代意义的名著《政治与行政》一书。
他在书中对威尔逊提出的政治-行政二分法做出了进一步阐释和发挥。
由于受时代的影响，他并没有吧自己的注意力集中在行政部门的具体事务上，而是高屋建瓴地分析了行政有效开展所涉及的外部环境。
在他的观点中，他根据当时美国的国情具体阐述了5个问题。
一、对政治-行政二分法的进一步阐释。
他认为，国家意志的表达与执行，即政治与行政不能完全分立，应该互相协调统一。
二、政治对行政的适度控制。
政治行政的协调统一的基础便是政治对行政的适度控制，如果没有控制，有条有理的政府是不可能存在的，但这个控制一定要适度，以充分实现其合理的目的。
三、行政的适度集权化。
在协调一致的道路上，在当时没过的政治权利过度分权，这样要执行协调发展相对困难，也对今后发展不利。
应当摈弃“集权”的极端贬义含义，实行适当集权，如此，不仅有利于政治-行政的协调发展，也有利于美国政治的发展。
四、法外调解。
虽然当时的美国体质并没有使适度控制和必要集中又得以成长和发展的基础，但也基本保持协调。
靠的是法定体制外的协调—政党。
五、政治体制改革。
古德诺认为有必要对政党的行为作出规范，将其吸收进法律以内，加以管束，从而改变政治体制。
古德诺对威尔逊的政治-行政二分法做了进一步阐释，理解，提出了自己对当时的美国体制，美国政治的独到见解，在创立时期的西方政治学术中有一定的影响。
但是，他只是把注意点放在影响行政变革的政治制度上，斌没有真正深入在行政管理内部的细节上去，这也是为大学说中的瑕疵之处。
政治行政二分
政治行政二分法
政治行政二分法的含义
弗雷德里克森在《公共行政的精神》指出,“所谓 政治-行政二分法是指,民选的代表通过政治程序决定 政府应采取何种方案,而行政官员则负责具体执行这些 方案。一旦一个机构的使命得到确立,立法机关通过了 行政机关的预算,那么政治的过程便结束了,而行政的
过程也就开始了”
政治行政二分法
政治行政二分法
政治-行政二分法在中国的影响和作用
我国实行的是一党领导下的多党合作制而非西方 的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治 与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着 行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上 保持了中央对地方的控制。 在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导， 相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行 政二分，保持行政的相对独立。
且还会损害建立这一控制的目的。
政治行政二分法 行政的适度集中
古德诺认为一方面政治要适度控制行政，另一方面
，协调还取决于行政权力的必要集中。他指出“国家行
政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。”而在 城市中，“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市 的行政集中和集权化”。“只有行政在一定程度上被集 权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。”
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政治行政二分法
政治行政二分法的先进性
政治行政二分法渗透了西方社会传统和工业时代 的价值诉求——民主与效率。
政治行政二分法从理论上对行政实践活动提供了 衡量的标尺——效率
/
政治行政二分法
结论
从中国的现实情况来看，党政分开也只有作为功能性 的分开才是现实的和合理的。我国的政治与行政二分必须 是在党的领导下的相对二分，这是对古德诺的“政治与行 政二分”的改进。但也应看到，政治与行政相对二分在我 国的重要性，我国的政治与行政二分是为了使行政系统免 受政治的过多干预，保证行政系统的相对对立，提高行政 效率，但必须保持政治对行政的适度控制。不过，在我国 政治和行政系统中，党员占很大的比例，我们要的不是控 制，而是增强行政的相对独立性。
威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系
威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系？答：二者联系。
都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。
行政与政治相区别，但是要明显的区分又很困难，且行政要部分受控于政治。
都主张加强高度集权来建立高效率政府。
二者区别。
（1）对政治与行政的划分不同。
威尔逊：“就行政与政治的关系而言，一方面，行政管理的问题并不属于政治问题。
虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。
古德诺：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能, 即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之政治, 后者谓之行政。
”“政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。
”（2）对行政范畴的界定不同。
威尔逊：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。
政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。
”古德诺：古德诺认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。
古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分：一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这体现了行政的主要特征——执行性；第三种是统计或半科学的功能。
（3）在政治行政二分上论证的侧重点不同。
威尔逊：注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。
历史研究与比较研究。
通过行政自身来说明其合理性。
古德诺：注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制。
为了保证表达出来的意志是国家的意志，政治对行政的控制是必要的，但为了保证民主性和行政的高效性，控制必须要有一定的度。
（4）在民主和效率关系的认知。
威尔逊认为，民主和效率是本质上相矛盾的。
为此，威尔逊的解决方法是外置型的，即引入一个新的机制来保证政府的效率，这个机制就是行政。
行政学史第二章古德诺的政治行政二分法
意志的执行应服从于意志的表达
It is the executing authority which shall be subordinated to the expressing authority ,since the latter in the nature of things can be made much more representative of the public of the people than can the executing authority.
立法与行政不可能绝对划分
American legisture discharges very frequently the function of administration through its power of passing special acts.The American executive has an important influence on the discharge of the function of politics through the execution of its veto power.
The control has therefore developed in the party system. The American political party busies itself as much with the election of administrative and executive officers as it does with the election of bodies of the state will. The party system thus secures that harmony between the functions of politics and administration which must exist if government is to be carried on successfully
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古德诺的政治行政二分法
摘要：政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词：政行二分；政行协调；历史独创性
在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。
特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。
然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面：
(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了：“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。
并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。
为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。
其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。
为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。
他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。
“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法，可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。
在他著书立说的时期，英国大概是当时文明世界中唯一在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家”。
但是，英国的法官是独立的，并不意味着司法功能可以被单独
划分为一种功能。
古德诺在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合。
确立了新的权力分立、制衡原则。
这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张；它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。
(3)批判了“机构分离学说”，指出政治行政的分离在实践中是相对的。
如果说古德诺对孟德斯鸠的政府功能三分法的批评还比较委婉的话，那么，他对孟德斯鸠的“政府机构分立说“”的批评则是非常直接的。
古德诺认为：“这一理论获得的赞同远远超出了它的作者认为适当的范围，现已证明，它的极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的。
美国的经验无可争议地表明了这一点”。
古德诺明确指出，政治与行政的分立，是功能上的分立，不能把与这两种功能相对应的政府机关也进行分立。
(4)指出政治与行政的分离不是重点，重点在与政治与行政的协调。
可以说，政治与行政的协调发展理论才是古德诺对政行二分理论所做出的最具有独创性的贡献。
古德诺将主要精力放在探讨如何实现政治与行政协调的路径上，在考察美国行政活动运作基础上，他分析了行政有效开展所涉及到的外部环境，建立了一整套该如何实现政治与行政协调发展的理论系统。
在这里，我们谈一谈古德诺的协调思想中，政治对行政进行适当的控制和他的行政适度集权化的思想的历史继承性与创造性。
①政治对行政的适当控制的历史创造性。
威尔逊认为政治仅仅是起着指导和确立行政管理任务的作用。
古德诺提出，保证政治对行政的控制是达到政治与行政的协调的基础，还提出了政治对行政的控制必须在一定的限度之内进行。
他指出“这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。
但是控制扩展的超出了这一限制，它就会立刻失去了其存在的理由”。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政治机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。
对于执行性的官员只需要从属于政治，保持政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。
②行政集权思想的历史创造性。
古德诺并不是第一个提出行政集权的人，在他之前，威尔逊曾经就提出这一思想。
但是他并没有对这一思想进行过多的阐释。
而古德诺行政集权思想的创造性是从行政权发展的历史出发，论证了“行政适度集权”理论的合理性。
他指出：“国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽”。
而在城市中，“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化”。
古德诺是在分析美国分权体系的弊端的基础上提出行政适度集权思想的。
美国是将三权分立理论贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使中央和地方分权，从而大大地降低中央集权化程度。
但是它却直接和间接地导致了政治与行政的失调。
造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
正如古德诺所说：“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话”。
然而，行政体制的运转可能使真正的实践与理论恰恰相反。
国家意志的表达可能委托给国家中央政府的一个机关。
但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。
古德诺提出，“当国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难”。
但是，地方共同体又不能完全不受国家的控制，“如果国家(或州)在地方自治政府行政体制中的唯一控制，即立法控制被解除，而又没有提供别的什么控制手段的话，地方政治共同体就会脱离国家(或州)的控制”。
于是，中央便会因此而通过加强立法(因为行政权在地方手上)来限制地方权力，保证统一。
而一旦地方自治权受到侵害，它便会使用消极的不执行权来对抗。
这样造成的结果就是：“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的”。
针对上述问题，古德诺提出，要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。
他指出：政治与行政的分开一直到旧的美国行政体制被抛弃，而我们的注意力转移到行政集权上时才开始。
而只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政之间必要的协调。
在抛弃旧体制的基础上，古德诺的民治政府方案就是：“首先，在全国、州和城市集中行政权力”，然后，“承认有那
么一种政府功能，就像司法的功能那样，应该是不受政治影响的”，当然在推崇行政集权的同时对与政治生活中的政党的要求就是“政党是一种政治性团体，它必须受到公众的限制和控制”。
在这里，我们可以看出行政适度集权才能使政府与行政理顺。
行政适度集权是政府与行政走协调的第二条道路。
不得不说，古德诺的这一行政集权思想，在美国当时崇尚权力分立的时代，是具有其重大的历史意义的。
2010级政治学与行政学
宋旭峰
2010427009。