广州_三旧_改造中历史文化保护与利用研究

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《城市观察》2011年第2期Urban Insight , No. 2, 2011

政治思想观念和城市规划理念上没有高度统一和落实，使得历史文化的传承出现上层与下层的脱离，民间和官方的分离，商业文化的利益驱使和开放冲击，使得低俗文化活动泛滥，扼杀了许多优秀的传统文化精神，使城市文化的发展和保护受到许多非议和限制，像代表岭南地区城市风貌特征的位于广州中山路一带的骑楼商业街、西关大屋等在上世纪八十年代城市规划扩路建设中就被拆得所剩无几，九十年代后房地产业的快速发展使得广州岭南水乡体系的山水城市风貌发生翻天覆地的改变，“握手楼”与新高楼大厦参差不齐、见缝插针地高速发展，出现了许多烂尾楼和“城中村”，城市像一个非“城”非

广州“三旧”改造中历史文化保护与利用研究

◎ 曲少杰

广州是三朝古都、四朝都会，是一座有着2000多年历史的文化名城，由于其独特的地理位置及区位优势，成为岭南文化的中心地、海上“丝绸之路”的始发地，也是我国近现代革命的发祥地、改革开放的前沿地。由此在1981年成为全国首批历史文化名城。改革开放以来，广州的房地产业和经济水平都走在全国前列，而城市规划和历史文化保护一直跟不上城市发展速度，使广州的城市面貌成为一个新旧交错、交通拥堵、环境污染、非“城”非“乡”的大杂体，在最近几十年的新城发展和改造运动中，虽然取得了许多成绩和经验，但对历史文化的保护和利用认识不够广泛深刻，宣传也缺乏力度，尤其是

摘 要：通过回顾和分析广州“三旧”改造的历史进程和政策演变，对广州的城市风貌和历史文化保护的现状和处境进行了整体分析和研究，提出了广州在“三旧”改造建设中，要先致力于历史文化遗产的调查考证、探讨具体界定标准或评估体系，深入进行“再创造、再开发、再利用”的理论研究与工程实践，建设“印象广州”的文化名城新风貌。

关键词：“三旧”改造 历史文化保护 城中村 工业遗产【中图分类号】TU984.2

“乡”的大村庄，西方国家几百年前在城市化初期阶段出现的“大城市病”在广州上演。

一、广州城市改造的历程和政策演变

.政府、开发商、居民三方博弈

回顾广州旧城改造实施的政策，参与主体上，经历“拒绝开发商—接受开发商—再拒绝开发商—再接受开发商”的过程，体现了政府、开发商、居民三方的反复博弈。旧城改造，由于政策原因，部分被拆迁户并没有得到好处，许多家庭遭遇拆迁烂尾，有家不能回。

1992年前，广州城市改造在政府主导下进行，“政府出资、政府建设”，房屋就地翻新或重建，对单栋危房进行“见缝插针”式的改造。这只能解决危房问题，无法根本改善旧城区生活环境。为解决资金困境，上世纪90年代开始引进外资，完成“荔湾广场”改造项目。荔湾区国土房管局指出，该模式虽解决了资金短缺，但出现了如拖欠临迁费、用地手续不完善、投资风险大、破坏传统街区环境等问题。

开发商的逐利天性让这一时期的旧城改造越改越密。为获得最大利润，开发商尽量争取提高容积率。但较低的补偿金额及较低的回迁率也损害了部分居民的利益。广州的旧城改造曾一度陷入僵局，上世纪末的亚洲金融危机让许多开发商旧城改造项目“流产”，成为烂尾地。 1999年之后，广州决定禁止开发商参与城市改造，由政府投资和建设。典型工程就是越秀区解放中路项目。但随着改造深入，资金缺口越来越大，进程缓慢，几乎停滞。旧城改造政府无法承担主体，那么政府在旧城改造中该如何扮演角色呢？是保守维持现状；还是积极面对未来城市转型的机遇和挑战？

2006年，广州提出“中调”概念，对社会资金进入城市改造“松口”，在政府主导的前提下，允许引入社会资金。政府做好居民拆迁安置工作后，由有信用的房地产公司提出建设方案，经政府审批后交由开发商建设。从此，“先安置、后改造”成为新一轮旧城改造的首要原则。土地出让也从原来没有完成拆迁补偿就卖的“生地”出让步入了政府拆好地块再卖的“熟地”出让。

2.土地、人口、环境的三方博弈

广州北依白云山，南临珠江。“云山珠水”为广州2000多年的发展提供了长盛不衰的地理基底，创造了富有岭南特色的舒适的城市生活环境。但快速经济增长、快速城市化打破了广州城市与自然之间的平衡，削弱了区域生态系统对城市活动的支持能力，威胁着发展的可持续性。如何从整个珠江三角洲的区域和生态环境系统整体高度，达成城市发展与区域生态的协调，形成区域城乡生态的良性循环，是现在与未来广州城市发展面临的任务之一。

二十世纪末，城市的飞速发展给改革开放的各个城市带来了巨大的拓展空间，在这样的一种全国经济浪潮的带动下，文化生态环境的知识建构逐步被瓦解，这种文化生态环境的瓦解不是有意识的瓦解，而是本身就缺乏这类文化的认识，为了营造这种可持续发展的文化生态环境，广东省各地政府都重视文化政策制定的稳定性，文化政策执行的连贯性，

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文化政策体系构建的科学性，使文化政策与管理着眼于区域文化的可持续发展；为此，2000年广州率先在全国制定了《广州城市建设总体战略概念规划》，使广州的城市发展突破了土地空间制约的“瓶颈”，跨越性地调整了城市空间结构，完善城市功能，促使城市由单中心向多中心转变，构筑生态廊道，保护“云山珠水”，营造“青山、名城、良田、碧海”的山水城市。建立区域生态平衡，为广州市发展提供可持续的区域性生态保障。

广州传统的城市格局使城市空间发展捉襟见肘，目前环境、交通、土地存量等方面存在的问题严重制约了城市未来的发展潜力。广州城市发展存在的问题只有在发展中通过控制和引导解决，要采用有机疏散、开辟新区、拉开建设的措施，力争优化结构、保护名城，形成具有岭南特色的城市形象。“保护具有重要历史意义、文化艺术和科学价值的文物古迹、历史建筑和历史街区等。保护具有本地特色的历史文化名城资源，在发展中保持城市文化特色，提升广州市的文化品质。”这是《广州总体战略规划》中提出的总体战略目标和发展方向。

3.“三旧”改造的历程和政策解读回顾广东省的“三旧”改造的历程，可分为三个阶段。第一阶段上世纪90年代是自发无序地改造，主要表现是民营企业自主开发进行的，改造是自发进行的。这个就不涉及违反土地政策，改造完了仍然以单纯的土地出租为主。第二段阶段21世纪政府主导的探索阶段，特点是由村集体参与的，这里面村民自主投资社会资本各种方式都有。第三阶段是从2007年到现在，政府和村集体改造铺开的阶段，

这就是“三旧”改造不光是以前的村办企业的厂房的改造，已经扩展到旧城镇、旧厂房、旧村居等等。国家和广东省在这个阶段当中，出台了各种关于配套“三旧”改造的意见，最重要的是广东省人民政府2009年《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件的出台对今后的“三旧”改造起了宏观的指导作用。

紧接着广州市出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》和《关于推进城中村（旧村）整治改造的实施意见》，针对城中村改造主要给予了五个方面的优惠，明确指出对符合省政策规定的城中村现状建设用地直接按现状确定地类。也就是说，现实中用作商业用途的就按商业用地登记；用作住宅用途的就按住宅用地登记，从而让商业用地得到更合理的补偿。另外，村民可自己选择决定安置房转为国有土地或者继续保留集体用地的性质。

根据广州市此前发布的《广州加快推进“三旧”改造工作的意见》，广州的“三旧”改造将进一步完善和规范化，并为广州新增高达353平方公里的建设用地。《意见》还明确，各区政府是“三旧”改造的第一主体，采用政府、市场、改造主体等多元化的资金筹措渠道，同时在财政扶持和税费减免方面有系列优惠政策。2010年，在广州市国土资源和房屋管理工作会议上，常务副市长苏泽群表示，利用“三旧”改造政策，广州将可获得“相当于建设6个广州旧城”的土地。

随后《广州市旧厂房改造土地处置实施意见》也获得市政府常务会议原则通过，这个文件将针对旧厂房的改造难题亮出政策优惠牌，其中包括与原用地单位分