浅论行政救济制度的完善

浅论行政救济制度的完善【内容摘要】社会主义和谐社会应当是安全有序、公平正义、人权保障的法治社会，建立完善、有效的行政救济制度是构建和谐社会的必要条件，我国现有行政救济制度的内在要素与外部环境存在诸多不足，与构建和谐社会不相适应。

树立法治观念、坚持依法执政、加强权力监督与制约、完善行政救济立法，保障行政救济机构的独立性和权威性以及提高全民法律素质等是构建社会主义和谐社会的路径。

【关键词】行政救济制度法律素质立法我国宪法确立了公民享有广泛的权利,如中华人民共和国公民享有人身自由权、住宅权、言论、出版、结社、游行、示威自由权，对国家机关及其工作人员的申诉、控告、检举权,个人合法私有财产权等等，这些规定为公民行政救济权的授予和实现奠定了基础，但宪法所确立的权利必须得到法律的具体规定才能真正实现。

我国已经颁布实施了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等一系列行政救济的法律、法规，使宪法规定的公民基本权利受到行政机关侵害时基本上能够得到救济。

然而，在和谐社会里，人权应当得到充分保障，有权利必有救济。

整个社会的纠纷与矛盾能够得到化解，不应当存在行政救济的法律“空白”，行政相对人合法权益受到行政行为的任何侵犯都应当得到救济。

否则，最终必然导致社会动荡不安。

因此，和谐社会的基本目标给我们的行政救济制度提出了一些新的要求，需要我们更新观念、完善制度、健全机制。

一、行政救济含义及实施意义行政救济是法律救济的一种，是指国家机关通过解决行政争议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度，包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿、信访等，行政救济在法律上表现为一项制度，具体到行政相对人则体现为一种权利，即救济权利，其实现程度是一国行政救济制度是否完善的重要标志。

我国宪法确立了公民享有广泛的权利，如中华人民共和国公民享有人身自由权、住宅权、言论、出版、结社、游行、示威自由权，对国家机关及其工作人员的申诉、控告、检举权，个人合法私有财产权等等，这些规定为公民行政救济权的授予和实现奠定了基础，但宪法所确立的权利必须得到法律的具体规定才能真正实现。

我国已经颁布实施了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等一系列行政救济的法律、法规,使宪法规定的公民基本权利受到行政机关侵害时基本上能够得到救济。

然而，在和谐社会里，人权应当得到充分保障，有权利必有救济。

整个社会的纠纷与矛盾能够得到化解，不应当存在行政救济的法律“空白”，行政相对人合法权益受到行政行为的任何侵犯都应当得到救济。

否则，最终必然导致社会动荡不安。

二、当前行政救济制度存在的缺陷（一）救济范围的不协调影响权利的真正实现信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿的救济范围依次从大变小，前三种是当前最主要的行政救济方式，行政相对人在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议相关提出，对部分抽象行政行为的审查申请，而行政诉讼则把抽象行政行为完全排除在外，以致一些行政机关为了逃避司法审查，大量出台红头文件，行政相对人的合法权益受到抽象行政行为的侵犯则不能够提起诉讼，同时，行政复议、行政诉讼和行政赔偿都有受案范围的限制，这必然导致有些纠纷得不到实质解决，有些权利得不到真正救济。

从而形成大量的信访案件，当事人一旦踏上信访之途，往往不能自拔，坚信只有信访才是找到解决问题的唯一希望，从而形成大量群体事件，影响社会安定，放在和谐社会的大背景下，这是非常不协调的。

（二）整个救济制度衔接不够导致权利落空信访、复议、诉讼之间如何衔接存在众多问题，法院与复议机关经常在实践中以抽象行政行为或内部行政行为为由对公民、法人或其他组织的请求不予受理，行政相对人被逼信“访”，而信访机关又不能解决实质问题，便建议他们再去复议或诉讼，如此反反复复,最后陷入纠纷无处管、冤屈无处伸，老百姓的合法权益必然落空。

（三）司法独立没有充分保障司法权对党政权的依附，司法行政化、地方化，司法独立没有充分保障。

一方面，行政机关掌握着财政大权，各级司法机关的经费由同级政府决定，司法机关在装备、办案经费等方面因各地财政状况不同而不同，而地方财政收入的高低又取决于地方的经济状况和税收水平。

为此，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去行使司法权，这必然破坏国家法制的统一性和严肃性。

另一方面，在实践中，地方党委和政府部门拥有地方司法机关主要领导的推荐权或指派权，司法机关实际上都对同级党委负责，当关系到本地的局部利益时，有的行政机关为了逃避法律责任，就通过党的机构作出决定或制定文件，甚至党政领导直接对行政诉讼案件进行“指示”，司法机关无法中立、超脱地行使司法权，公民、法人、其他组织的合法权益不能从根本上得到保障。

（四）法院监督制约机制有待加强行政救济机构工作人员的法律意识和法律素质有待提高，法院监督制约机制有待加强。

在《法官法》以及公务员逢进必考制度实施以前，由于各种关系网的作用，一些只有初、高中学历、没有法律专业知识的人大量进入行政机关乃至司法机关，这些人往往专业素质低，法律意识淡薄，政治修养差，抵制拜金主义、特权思想的能力不强，加之国家权力机关对行政、司法机关的监督不力，行政司法机关内部监督软化以及社会监督乏力。

这类现象大大增加了司法不公、滥用职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的概率。

三、完善行政救济制度的对策（一）扩展行政救济的范围行政诉讼和行政复议受案范围的限制，实质上是对公民寻求司法保护权利的限制，并进而限制到了公民的人身权、财产权及其他权利或利益。

原则上说，公民的诉权不应受到限制，只要公民受到行政行为的不利影响，皆可向法院起诉。

1、确立“司法最终救济”的原则。

这是现代法治的一个基本命题，是社会实现公平、正义的最后屏障，行政终局复议不能排除司法审查。

因此应扩大司法审查的范围，取消不适当的行政终局裁决制度，扩大对行政行为的司法审查范围，给当事人提供更多的行政救济机会，让所有的行政争议能够在法院得到最终解决，这也是我国履行入世的义务和职责。

在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定，对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。

2、将抽象行政行为纳入司法审查的范围。

应建立完善的抽象行政行为的审查机制，形成对抽象行政行为的全面监督。

这不仅有利于我国建立公开、公平、公正的法制环境，而且可以更好地促进各级政府依法行政。

3、把法律法规授权组织及受委托组织的准行政行为纳入行政司法审查。

除了行政机关行使国家行政权力，我国在实践中还存在法律法规授权组织及受委托组织行使公共权力的现象，这类组织虽然不具备行政主体资格，但在实践中大量行使公共权力。

如公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生的纪律处分等方面的管理权。

根据行政诉讼的精神实质，应把这类准行政机关实质上的行政行为纳入行政诉讼司法审查范围。

4、关于内部行政行为。

我国《行政诉讼法》第十二条列举了法院不予受理的争议，其中对行政机关及机关工作人员的奖惩、任免等决定提起诉讼的，法院不予受理。

这意味着只要是行政机关作出的涉及公务员权利义务的一切行为，均不属行政诉讼的受案范围。

这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的行政诉权。

按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉，这既是由行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。

（二）强化行政救济机构的独立地位进行行政复议和司法审查的机构应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。

如何使行政救济机关在实质上更具独立性，是需要进一步改革和完善的问题。

1、明确救济机关的独立地位。

鉴于我国现行的行政救济机构行政化倾向严重，我国在完善行政救济制度时应借鉴我国台湾地区的做法，改变行政救济制度的行政色彩，强化行政救济机构的独立性，建立相对独立的复议委员会。

复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，其与所在行政机关只是指导、咨询关系，复议委员会在进行复议时，只服从法律、法规和规章。

当前可以提高行政案件管辖法院的审级，或者在最高法院之下设立若干巡回法庭，并在条件成熟的情况下，设立相对独立的行政法院。

2、保障复议人员和法官的中立。

这就必须深化救济人员的任免制度、管理制度、保障制度的改革，积极创造裁判者的中立条件，树立救济公正、权威的形象,获取当事人的信赖。

总之，保障行政救济机构的独立性，应构建独立于行政机关的不与行政辖区相对应的行政司法救济体系，从而减少行政救济的行政阻力，使行政救济走出行政部门保护和地方保护主义的泥潭。

（三）明确行政救济的审查标准行政合理性原则是基于对行政自由裁量的控制，其核心内容是行政权的行使不仅要合乎形式的法律，而且要合乎法律原则和精神。

合理性是现代行政法治精神的应有内涵，与行政行为的合法性一同构成依法行政的两根支柱，也是抵御行政权违法和滥用的两大盾牌。

1、确立合法性与合理性的全面审查标准，并对这一标准的含义准确把握。

无论是在行政复议，还是在行政诉讼中，无论是对具体行政行为，还是对抽象行政行为，无论是对实体内容，还是对程序内容都要求被监督行政行为不仅合法，而且做到事实上的客观与公正。

2、引入正当法律程序的审查标准。

正当法律程序原则直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度，也是最基本的要求，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求———程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。

我国《行政诉讼法》中仅规定“违反法定程序的行政行为可以撤销”，但法定程序的范围太窄,公平、公正原则、透明度原则实质上都是正当程序的重要内容。

因此，应确立正当法律程序标准，对于违反正当程序要求的行政行为,同样可以撤销。

（四）规范行政救济的程序1、强调程序公开和公正。

在行政复议中改书面审理为当事人双方共同参与审理，引入听证程序，使当事人有机会参与复议活动，增强复议程序的开放性。

司法庭审规则也应充分体现正当程序的基本要求，确保当事人的诉讼权利得以公正实现。

改变目前行政复议以书面审查为原则的方式，引入听证程序，保障复议当事人质证、辩论和聘请律师的权利；除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议应当公开举行，接受各方监督；除简易案件外，应当经过当面质证，未经当面质证的证据不得作为裁决的依据，以避免暗箱操作；要有明确的管辖与时限规定。

诉讼中的执行以停止执行为原则。

依据现有规定，原则上起诉不停止具体行政行为的执行。

实践中，一些行政机关为造成既成事实，利用职权,在诉讼过程中抢先执行，给原告造成不可挽回的损害，并给诉讼造成被动。

从保护原告的合法利益，维护行政诉讼的正常进行考虑，应改为以停止执行为原则。