18亿亩耕地红线

关于“18亿亩耕地“红线”是中国粮食安全的生命线”的深度报道的策划方案选题背景：作为世界第一人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人口的吃饭问题。

随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。

在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。

而坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。

粮食安全的最基本保障是农村耕地。

受众：广大普通民众
目的及意义：提高民众保护耕地的意识，节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。

目标：放眼未来，从长计议，确保2015年全国耕地保有量和基本农田面积不低于18.1亿亩和15.6亿亩，中国粮食安全方能确保无虞。

材料：1949年中国粮食总产量仅为1.1亿吨，1996年突破了5000亿公斤大关，成为世界上最大的粮食生产国。

今年中国粮食产量实现自1958年以来首次连续7年增产。

农业部部长韩长赋表示：“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件。

”
随着中国工业化、城镇化进程加快，对土地的需求持续扩大，人口增长、基础设施建设等都需占用耕地。

在过去30年里，中国的耕地面积逐年递减。

随着中国从农业社会向工业社会跨越，中国耕地还将持续减少。

1996年中国耕地面积为19.5亿亩，而2003年就降至18.5亿亩，7年减少了1亿亩。

中国坚持最严格的土地管理制度，按照耕地保有量1.2亿公顷和粮食综合生产能力达5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地。

2005年8月20日，安徽淮北市两位农民利用“泥浆泵”法在塌陷区内造地。

淮北市境内有淮北、皖北两大矿业集团，全市因采煤塌陷而破坏的土地超过24万亩，25万名农民无地可种。

为尽快使塌陷区农民脱贫致富，安徽省淮北市坚持以“复垦、造地、增粮、增收、改善农业生产条件”为宗旨，投入资金进行矿区塌陷土地复垦治理。

目前，我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%。

工业化、城市化进程不断加快，“人增地减”成为我国现代化进程中最突出的矛盾。

同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。

为确保国家粮食安全，必须保有相当数量和质量的耕地。

《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出，我国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

众所周知，城镇化、工业化对用地需求甚殷，土地出让，可能会比庄稼地里来钱快。

但是，要是不坚守18亿“红线”，粮食供求逆转，今年物价的飙升该至何种地步？
与此同时，四川“金土地工程”、江西“造地增粮富民工程”、三峡库区“移土培肥工程”、江苏的“万顷良田建设工程”、浙江省“百万造地保障工程”等，以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农业土地整治大规模展开。

2006年以来，中国耕地减少过快势头得到有效遏制，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上。

2006至2009年间全国共补充耕地1600多万亩，多于同期建设占用的1250多万亩耕地，为坚守18亿亩耕地红线、确保国家粮食安全提供了坚实基础。

《全国土地利用总体规划纲要》提出，要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

这一红线是中国粮食安全的警戒线，保障耕地面积是铺设粮食安全之路的第一块巨大基石。

问题分析：
警惕去农“粮”化
有关部门数据显示，2010年我国耕地面积下降到18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩。

18亿亩“红线”已接近“临界区间”，然而一些地方的圈地冲动仍未有改观。

根据辽宁省国土资
源厅提供的材料，辽宁的耕地后备资源仅够支撑三四年的“占补平衡”。

【问题】目前，我国粮食产量稳中有增，粮食安全短期无虑，但“去农(粮)化”趋势明显，耕地面积不断减少。

特别是市场化、城市化和工业化过程中形成的市场价格剪刀差已成为“去农(粮)化”的强劲推力，影响深远，危及我国的粮食安全。

【解决】民盟中央在提案中呼吁各级政府重视“去农(粮)化”现象，建议把粮食播种面积、良种推广面积、农业新技术推广面积、单产提高幅度和商品粮收购数量作为地方党政领导任期考核的重要指标，对耕地和粮食出现问题的部门和领导实行“一票否决”。

建立粮食安全的发展基金和补偿机制，加强工业化、城市化进程中的粮田保护；进一步完善粮食直补政策，考虑增加“按价格补贴”的直补方式，使补贴至少可以弥补物价的上涨；设立基本农田保护补贴和商品粮生产补贴，改变按粮田面积补贴的缺陷。

筑牢粮食安全的水利基础
2011年7月，中共中央召开了水利工作会议，会议强调，维护国家粮食安全，必须把农田水利作为提高农业综合生产能力的决定性因素，全面加强农田水利建设，筑牢国家粮食安全的水利基础。

【问题】农工党中央调研时了解到，当前粮食主产区水利基础设施建设总体滞后、农田抵御水旱灾害的能力很弱、水资源调控能力不足等问题十分突出，农业靠天吃饭的局面还没有根本改变；特别是近年来，全球极端天气明显增多，水旱灾害频繁发生，对我国粮食安全构成了严重威胁。

【解决】农工党中央在提案中建议，加快完善农田水利建设投入机制和政策体系，降低经济欠发达的粮食主产区水利项目配套资金比例，探索建立粮食外调补偿机制，并将农田水利投资重点向粮食主产省份倾斜，加大资源整合力度，统筹使用水利建设资金。

健全粮食主产区基层水利服务体系，加快农民用水合作组织建设。

推动粮食产业转型升级
今年中央一号文件指出的，要实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。

【问题】目前，我国制约粮食生产发展的科技问题主要有：资源利用效率低。

一些地方降水、化肥利用率较低，停留在30％至40％水平上，而农药利用率也只40％至50％。

土壤肥力下降；品种潜力不够，种质资源亟待创新；缺少低耗高效少耕免耕技术。

病虫害安全有效控制技术缺乏。

【解决】民建中央提案建议，继续加大农业基础设施投入，改善农业基础条件，提高农业抗灾能力。

通过财政转移支付等手段开发粮食多样性功能，延长粮食产业链。

联合粮食加工企业及科研院所成立粮食加工产业技术创新战略联盟，抱团攻关，解决粮食加工产业在种植、加工、销售等过程中存在的问题，引进技术和管理方法，降低储存和物流成本，从而推动粮食产业的转型升级。

应完善公益性服务，指导科学种田；进一步落实“米袋子”省长负责制，提高粮食生产积极性。

开发盐碱地缓解粮棉争地
面对耕地逐年减少、人口逐年增加的基本现实，既要不断满足全民日益增长的粮食需求，又要保证棉花等的有效供应，必须找到新路子。

开发利用滨海盐碱旱地发展棉花生产，对缓解粮棉争地、粮菜争地矛盾，确保国家粮食安全，具有十分重要的战略意义。

【问题】充分开发利用滨海盐碱旱地资源调整农业结构，加快转变该地区农业发展方式，还没有得到各级领导和相关部门应有的重视，也没有得到社会的广泛共识；在科研投入上各级政府既没有资金投入，也没有项目扶持，基本靠地方农业部门和科研单位自发地进行示范
和试验；基本技术的推广应用需要专项资金支持；基本种植技术已经成熟，但是配套的其他技术还需要进一步总结完善。

【解决】九三学社中央提案认为，发展滨海盐碱旱地棉花生产，不与粮食争地，发展新棉区，实现棉花生产的战略东移，工作重点应该是：轻度盐碱地搞推广，中度盐碱地搞示范，重度盐碱地搞试验。

建议各省建立滨海棉花实验站，广泛吸收省内外棉花科研、教学、生产、农机、土肥、水利等方面专家开展滨海盐碱旱地技术推广与创新；采取农艺措施、农机措施和工程措施相结合，对新棉区盐碱旱地改良和开发利用提供资金支持；建立合理的土地流转机制。

从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针
根据２００６年公布的中国国土资源公报，全国现有耕地１８．３１亿亩，离１８亿亩的红线仅有３１００万亩的空间。

而去年的土地变更调查表明，过去的一年我们又减少了４６０．２万亩，中国的耕地面积已降至１８．２７亿亩。

那么，为什么中央要把耕地保有量红线定在１８亿亩而不是更低？
根据就在国人的饭桌上。

中国每年要消耗多少粮食？一个粗略的估计是：目前１３亿人口吃饭、加上工业用粮等，每年粮食消耗量应该在４．５亿吨左右。

２００２年全国粮食总产量是４．５７亿吨，到２００３年降到４．３亿吨，仅为２０世纪９０年代初的水平。

随后的３年，２００４年、２００５年和２００６年连续实现恢复性增长，到２００６年为４．９亿吨。

我国每年还要增加上千万人口。

根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，２０１０年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为４２０公斤，全国粮食需求总量为５．８８亿吨；２０３０年人均粮食需求量应为４４０公斤，全国粮食需求总量为７．０４亿吨。

这么多粮食，到时候能生产得出来吗？农业部的专家介绍说，粮食生产总量取决于耕地数量、播面单产?穴粮食总产量与粮食播种总面积之比?雪、复种指数和天气。

据农业部的一位负责人透露：“八五”期间我国粮食单产增长每年只有８．２斤，“九五”期间每年为０．６斤，“十五”期间每年为１０．１斤，单产平均每年增长不到１．８％。

我国耕地的复种指数逐年提高，由１９５２年的１３１％提高到２０００年的１５８％，继续提高的空间有限。

粮经比虽然会进一步降低，估计到２０１０年和２０３０年的粮经比将分别降到７０％和６２％，但仍高于４６％的当前世界平均水平。

按以上算法，到２０１０年和２０３０年，如果我国粮食完全自给，需要耕地数量分别为１９．２亿亩和１９．４７亿亩；如果实现粮食９５％的自给目标?穴这个目标是１９９６年《中国的粮食问题》白皮书中确定的目标?雪，则需要耕地分别为１８．２４亿亩和１８．５亿亩。

如此看来，１８亿亩耕地，是一个并不宽裕的数字。

假如粮食生产技术没有大的突破，即使保住１８亿亩耕地，到２０１０年、２０３０年，我们都要增加粮食进口。

而根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少２０００万亩，粮食自给率将下降１个百分点。

对于我们这样一个人口占世界总数１／５的大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针。

我国政府早在１９９６年就向世界宣布，粮食自给率要达到９５％。

守住１８亿亩耕地红线，关键是要把“占一补一”落实到位
民以食为天，保护耕地是一件天大的事。

而历史经验告诉我们，保住耕地又是一件天大的难事。

虽然我们过去曾一次次设定过耕地总量红线，却又一次次地失守红线。

习惯性的“失守”，
削弱了人们坚守耕地红线的信心。

以１９９６年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，２０００年的耕地保有量为１９．４亿亩，２０１０年的耕地保有量要控制在１９．２亿亩。

结果，刚到２０００年，全国耕地保有量就减少到１９．２３６５亿亩，比当时设置的红线少了０．１６３５亿亩。

不得已，国家在“十五”开局之年又把２０１０年要保１９．２亿亩耕地的目标“提前”到２００５年。

结果呢？到２００５年，全国耕地只剩下１８．３１亿亩。

一次次设置，又一次次突破，设置红线还有什么意义呢？在一些人看来，保住１８亿亩耕地这个红线几乎是一个不可能完成的任务。

能不能实现，也要算算账，不能空喊口号。

国土资源部规划司一位负责人说：“这是可以实现的，关键是转变观念，在１８亿亩必保的基点上把握好新的平衡。

”
新的平衡观包括退耕还林总量和节奏的调整。

据１９９６年土地利用现状调查，全国共有２５度以上坡耕地９１００万亩。

国土资源部２０００年组织的“西部地区耕地后备资源与坡耕地调查”表明，西部地区还有２８５０万亩１５～２５度的坡耕地，也需要根据条件和可能退耕。

另外，全国还有４５００万亩左右严重沙化和影响行洪的耕地需要退耕。

加起来，全国总计需要退耕约１．６亿亩。

经国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出，到２０１０年前退耕７５００万亩，２０５０年前全部完成退耕任务。

事实上，“十五”期间因退耕还林减少的耕地达８０６５万亩，占全国“十五”期间耕地减少量（９２４０万亩）的大部分。

国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是３５００万亩。

如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了１８亿亩的耕地红线。

国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。

“只要在这个问题上形成共识，保住１８亿亩耕地的任务就完成了一多半。

”国土资源部规划司的一位负责人这样认为。

他还提出，完成这个任务的另一个着力点是非农建设用地“占一补一”的落实。

根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。

２００５年，全国土地整理复垦开发补充耕地４６０万亩，比建设占用和灾毁耕地多出了６１．６万亩。

整个“十五”期间，全国补充耕地为２１４０万亩，也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的综合。

“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。

从目前的情况看，这两点是有保证的。

国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定，全国土地开发整理补充耕地的潜力为２．０１亿亩，其中土地整理潜力约９０００万亩；土地复垦潜力约２３００万亩，其中集中连片土地复垦潜力约６１０万亩；土地开发潜力约８８００万亩。

而在资金方面，“取之于土，用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加，今年增加的幅度更大。

这一切，无疑给“占一补一”提供了可靠的保证。

保护耕地资源，保障经济发展，出路只有节约集约用地
守住１８亿亩耕地红线，不仅为了保证中国人的吃饭问题，也为了保障经济的又好又快发展。

自２００３年以来，有关我国经济过热的警告就不绝于耳。

以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不严，又给经济过热、盲目投资等提供了土地。

守住１８亿亩耕地红线，意味着严格控制耕地转为建设用地，制止建设用地的过度扩张，约束盲目建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济的健康发展。

问题是，还是有许多人投资扩张、用地扩张的冲动不减。

因此，当国务院决定暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》，要求编制出“一个危机性规划，历史性规划，对子孙后代负责的规划”时，许多地方却在要求加快修编步伐，从规划上做大用地的盘子。

西部某省会城市反映，根据上一轮土地利用总体规划，该市建设用地指标只有１３．５万亩，而截至２００５年年底该市非农业建设占用土地已达到２０．７万亩。

该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，因此建议尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。

东北某省反映，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，突出表现在：一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标，部分城市已没有规划指标可用。

近几年来，由于一大批未列入土地利用总体规划的、振兴东北老工业基地项目的启动，占用了大量城镇用地指标，导致部分城市“无地可用”。

二是“十一五”期间，还将有一大批重点项目投入建设，仅今明两年就需建设３１项国家重点基础设施项目和１００余项省以下单独选址重点项目。

西北某省反映，“十一五”期间，交通、能源、生态环境、基础设施等建设都将加快发展。

根据规划，“十一五”时期全省固定资产投资将达到２５００亿元，是“十五”期间的１．７６倍。

由于现行土地利用总体规划并未列入拟新上的重点项目，建议抓紧修编规划，以适应新的形势和需求。

专家认为，在这种种建议的背后，是一些地方对用地的强烈冲动。

如果批准了新的土地利用总体规划，则可能为一些地方继续粗放用地提供了方便。

那么，既要保护耕地、控制土地供应总量，又要保障经济发展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？
“根本出路还在于加快形成节约集约用地的倒逼机制，促进土地利用方式和经济增长方式的转变”，李元副部长在全国国土资源厅局长会议上这样回答。

他说，２００７年全国要在土地节约集约利用上取得新的进展。

要严格监管和考核，在总结试点和典型经验的基础上，建立节约集约用地的评价体系和考核制度。

专项调查表明，到２００４年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地１０７．９３万亩，空闲土地８２．２４万亩，批而未供土地２０３．４４万亩，以上三类土地总量近４００万亩，相当于现有城镇建设用地总量的７．８％。

显然，坚守１８亿亩耕地红线，逼着人们走向科学发展、科学用地，逼着各地从存量土地中挖潜力。