国有企业改制中的法律风险及防范

国有企业改制中的法律风险及防范一、国有企业改制的概念我国的国有企业改制大致经过这样的一个历程，由最初的行政措施的试行到中央政策主导与推动再到以法律为保证的规范发展这样一个复杂的、多维度政策化到法治化的历史变迁过程。

针对国有企业改制，截止目前，我国已经建立起了以《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）和《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称“《监督管理暂行条例》”）为核心，以《企业国有产权转让管理暂行办法》、《国有企业清产核资办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）、《关于印发<关于规范电力系统职工投资发电企业的意见>的通知》（国资发改革[2008]28号）、《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》等部门规章、规范性文件和司法解释为支撑的法律体系。

其中，《企业国有资产法》第三十九条对于企业改制的概念进行了明确界定，即本法所称企业改制是指：（一）国有独资企业改为国有独资公司；（二）国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司；（三）国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。

可见，国有企业改制是国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的行为，是政府、企业、企业职工、外部投资者、企业的债权债务人等主体之间权利、义务关系通过市场经济的重新调整过程。

国有企业改制的形式，可以采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式。

二、国有企业改制中法律风险（一）国有企业改制中的法律风险界定及其分类《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108号）对“企业风险”进行了明确界定，该指引第三条规定，本指引所称企业风险，指未来的不确定性对企业实现其经营目标的影响。

企业风险一般可分为战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等；也可以能否为企业带来盈利等机会为标志，将风险分为纯粹风险(只有带来损失一种可能性)和机会风险(带来损失和盈利的可能性并存)。

可见，该指引将法律风险作为企业五大类风险之一，并强调了防范企业法律风险的重要性。

从实践来看，国有企业改制中的法律风险是指由于国有企业外部法律环境发生变化，或由于包括企业自身在内的相关法律主体未按照法律规定或合同约定有效行使权利、履行义务，而对企业或改制行为参与者或相关利益主体产生的各种法律责任的可能性。

依据不同的标准，国有企业改制中的法律风险可以进行不同的分类。

主要的分类有以下两种：一是依据法律责任的形式，可将法律风险分为承担民事责任、行政责任及刑事责任的法律风险。

二是依据承担责任的主体不同，可将法律风险分为国有企业承担法律责任、国有企业负责人承担法律责任、资产评估机构等中介机构承担法律责任的法律风险等。

1（二）国有企业改制中的主要法律风险国有企业改制过程中的法律风险主要集中在制定改制方案、清产核资、资产评估、职工安置及职工持股等方面。

1、制定改制方案制定企业改制方案是国有企业改制的关键环节。

《企业国有资产法》第四十条和四十一条对于企业改制的审批程序和改制方案的基本内容进行了明确规定。

第四十条规定：企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。

重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会1钟亮、李婧：《企业改制重组法律实务》，法律出版社2007年版，第15页。

会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

第四十一条规定：企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。

但是在具体实践中，有些国有企业的改制方案没有进行充分论证，不符合国家法律、法规和国家方针政策的规定，也没有按照法律规定履行必要的决定或批准程序，企业及相关的责任人不可避免的要承担相应的法律责任。

2、清产核资根据《国有企业清产核资办法》第八条的规定，企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况需要进行清产核资的，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准。

根据《国有企业清产核资办法》第三十三条的规定，企业进行清产核资应当做到全面彻底、不重不漏、账实相符，通过核实“家底”，找出企业经营管理中存在的矛盾和问题，以便完善制度、加强管理、堵塞漏洞。

但是在清产核资过程中，有些国有企业工作比较马虎，没有对企业各类资产进行全面认真的清查，特别是没有认真核实和界定国有资本金及其权益，导致清产核资结果不够真实、准确，账实不符，甚至有部分资产悬空。

针对清产核资过程中的违法行为，《国有企业清产核资办法》第四十五条至第五十条规定了企业、中介机构及相关责任人的法律责任。

对于企业来说，主要有以下法律责任：一是在清产核资中违反《国有企业清产核资办法》所规定程序的，由同级国有资产监督管理机构责令其限期改正；二是企业清产核资工作质量不符合规定要求的，由同级国有资产监督管理机构责令其重新开展清产核资；三是企业在清产核资中有意瞒报情况，或者弄虚作假、提供虚假会计资料的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，根据《中华人民共和国会计法》和《监督管理暂行条例》等有关法律、法规规定予以处罚。

相关责任人的法律责任主要有：一是企业在清产核资中有意瞒报情况，或者弄虚作假、提供虚假会计资料的，对企业负责人和直接责任人员依法给予行政和纪律处分；二是企业负责人和有关工作人员在清产核资中，采取隐瞒不报、低价变卖、虚报损失等手段侵吞、转移国有资产的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，并依法给予行政和纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；三是社会中介机构及有关当事人在清产核资中与企业相互串通，弄虚作假、提供虚假鉴证材料的，由同级国有资产监督管理机构会同有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3、资产评估《企业国有资产法》第四十二条规定：企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。

不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。

《企业国有资产评估管理暂行办法》第五章专门规定了罚则，对企业在资产评估中的违法行为进行规范。

对于企业来讲，存在应当进行资产评估而未进行评估；聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动；向资产评估机构提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊导致评估结果失实的；应当办理核准、备案而未办理等情形的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。

对于相关责任人来说，企业在国有资产评估中发生违法违规行为或者不正当使用评估报告的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

对于中介机构而言，在资产评估过程中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管部门，建议给予相应处罚；情节严重的，可要求企业不得再委托该中介机构及其当事人进行国有资产评估业务；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

4、职工安置国有企业改制往往涉及职工重新安置问题。

《企业国有资产法》第四十一条第二款规定，企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。

可见，职工安置方案必须经过企业职工代表大会或职工大会审议通过后才能实施改制。

但是有些国有企业的改制方案没有经过企业职工代表大会或职工大会审议通过，也没有解决好拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等问题，严重侵犯了职工的合法权益。

5、国有企业职工持股近年来，国有企业职工（含管理层，下同）投资参与国有中小企业改制、国有大中型企业辅业改制以及科技骨干参股科研院所改制，为推进企业股份制改革、完善公司法人治理结构、增强企业活力起到重要作用。

然而，如果国有企业职工在国有企业改制过程中持股不规范，就可能造成企业利益受损及国有资产流失。

《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》、《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》等规范性文件对于职工持股企业范围、职工持股形式、入股资金来源、企业改制审批制度等问题进行了规范。

对于国有企业改制出现的收购股资金来源违法、国有企业资产评估等不规范行为的处理方式，《关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见》有关问题的通知>也进行了明确。

国有企业是规范职工持股、投资的责任主体，如果不遵守以上规定将被立即予以制止和纠正，有关责任人也将被追究相应的责任。

三、国有企业改制中法律风险防范为了有效防范国有企业改制中的法律风险，国有企业在进行改制的过程中应自觉以《企业国有资产法》、《监督管理暂行条例》、《国有企业清产核资办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等法律法规以及最高人民法院出台的关于改制的司法解释作为制定改制方案的依据。

具体来讲，为减少改制及以后相关诉讼过程中的风险，在进行改制的时候要综合考虑和审查以下因素：1、严格制订和审批企业改制方案第一，要认真制订企业改制方案。

改制方案的主要内容应包括：改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择；改制各个阶段的时间表等。

改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。

第二，企业改制中涉及企业国有产权转让的，应严格按照国家有关法律法规以及国资委、财政部规定及相关配套文件的规定执行。

拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者；情况特殊的，经国有资产监督管理机构批准，可通过向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式，选定投资者。