国家与社会之间

选自《公共行政》2002年第4期（P19-25）

国家与社会之间

——论社会中介组织对中国社会转型的影响

一、中国的社会转型与社会中介组织兴起的必然性

1．市场经济的发展。中国目前正处于从计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，处于从计划经济向市场经济、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济的转轨过程中，同时，加入WTO会对中国市场经济带来巨大挑战。中国的市场经济虽已基本确立，但还不完善、不成熟。主要表现为：市场主体发育不充分；市场体系不健全；市场规则不完善；市场服务体系滞后。无可否认，市场机制是迄今为止最能有效地配置资源的一种方式，然而，即使在发达的市场经济中，市场机制的作用也会由于垄断、外部效应、公共物品等因素的影响而受到限制，从而出现市场失效的情况。所以，在市场不发达的条件下，市场机制运作的结果不仅达不到理论上的帕累托最优，就连其基本的资源配置功能也难以得到充分的发挥。这样，政府就要面临着两大困境：一方面不仅要面临着市场机制存在着内在缺陷的问题，还要面临着市场机制力量薄弱，不能较为充分地发挥配置资源的作用的问题，而且市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好；另一方面，市场经济是一种自主经济和竞争经济，市场机制对资源配置起主要作用，政府不直接干预市场活动主体的行为，只能通过各种间接手段调控、规范生产经营活动。因而，市场经济必然会划定政府权力的范围，迫使政府重新调整其职责和功能，限制政府的结构和规模。为此，政府又必须在市场不发达的条件下把属于市场调节的职能转移给市场。

在这种情况下，政府一方面要通过其他途径来解决市场失效问题，承担政府微观经济管理职能弱化后的部分职能；另一方面又要借助其他力量来填补对某些领域直接参与、直接管理手段的放弃和间接调控机制尚未健全所形成的宏观管理和调控机制的结构真空。著名经济学家道格拉斯·诺斯曾指出，从不发达、不规范的市场经济向发达、规范的市场经济的过渡、转轨过程中，存在着两种对立的历史轨迹，诺思称之为lock in(锁定)和path dependence(路径依赖)。”[1] 而在这种转轨过程中，要避免极易出现的lock in现象，就必须找到一种path dependence，即归根到底要找到一种使市场与政府之间相互补充、相得益彰、相互促进的通道。建立在市场契约关系的基础上而不是建立在行政权力的基础上的社会中介组织就是重要的path dependence。

2．公民社会的兴起。公民社会(Civil Society)，也称作市民社会、文明社会，他是包括马克思在内的许多近现代社会学家共同使用过的概念，其基本内涵指一种不同于国家构造的社会形态。今天，市民社会已成为西方社会普及性的结构形态，也成为现代社会的一个重要表征。

中国作为迟发展型国家，国家在启动现代化的初期完全占主导是必然的也是必要的，这样才能动员尽可能多的社会资源进行工业化，因而运用政权力量渗透、控制了社会各领域，形成了国家高度统合社会的关系模式，所以在一个相当长的时期内，我们的生活中存在着两个越位：公共生活对私人生活的越位；国家生活对社会公共(民间)生活的越位。但随着现代化进程的加快，这种模式使国家机构臃肿，效率低下，国家行动的有效性降低，进而削减了国家的权威，已经不能适应现代化的需要，转变国家高度统合社会的关系模式已经是非常迫切的了。西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自社会。市民社会通过与王权和国家权力的不断斗争，逐渐确立了市民社会的地位。在市场社会的强大压力下，国家不断收缩其行动范围，逐渐退出私人领域和非政治性公共领域。这一过程呈现出社会主导国家的特点。西方市民社会尽管有较强的自主性、主动性，但由于国家的被动性调适，西方

国家较为成熟的现代意义上的国家和社会关系模式的形成仍经历了数百年的时间。当然如果社会缺乏自觉，这一过程将会持续更长时间。

对于中国而言，在国家和社会关系的转型过程中，由于国家长期以来靠行政手段对社会进行支配、管理和调控，对规范化的法律手段和其他制度化调控方式比较陌生，短时期内转换国家支配社会的关系模式必然受到来自国家方面的顽强阻力。与此同时，社会也因为长期以来听命于政府与组织的安排，习惯于被支配的地位，因而导致自主性、自治性的缺失，一旦国家放松对社会的控制，给社会以自主的生活空间，人们甚至有无所适从之感。就此而言，国家和社会结构关系的转型将会经历一个较长过程。因此，必须对国家与社会关系转型的必要性，对转型过程中来自国家的阻力应有自觉认识，并采取积极措施推动社会的发育；而加快这一过程，创造条件建构公民社会的现实力量，为公民社会准备结构基础，社会中介组织则是一个必然的选择。

为此，我们必须大力鼓励社会中介组织的形成和发展，使这种开放性、社会性的组织遍及社会的各阶层和各行业，彻底瓦解旧的社会结构，并把制度化与法律化引入社会规范领域，提倡在社会组织内部与社会组织之间建立严格的章程与法规来调整彼此之间的关系，促进社会组织内部民主化的发展，形成一种法治社会的格局，实现社会中介组织的自治、自律，为公民参与社会管理提供组织资源。公民社会是个团体主义的社会，是个高度自治的社会。在公民社会里，各种开放的社会团体广泛建立，他们在社会生活中的每个角落为公民和社会提供全面周到的服务。人们不仅可以从团体中获得救助，还可以成为团体的一分子，寻求事业的发展和精神的慰藉。所以，社会中介组织扮演着缓冲社会矛盾、提供社会服务和成功机会的重要角色。同时，随着公民政治参与主体意识的增强，民主权利的维护也需要适当的表达途径，社会中介组织即是理想的对象。

二、国内外社会中介组织相关理论的分析

在明确了社会中介组织在中国兴起的历史背景以后，有必要对已有的社会中介组织理论作一梳理。

1．国内外关于社会中介组织的理论界定。莱斯特·塞拉蒙教授提出了非营利领域的六个鉴定特征：(1)正规性：有一定的组织机构。(2)私立性：从组织机构上分离于政府。(3)非利润分配性：不是为其拥有者积累利润。(4)自我治理性：能控制自己的活动。(5)志愿性：无论是实际开展活动，还是在管理组织的事物中均有显著程度的志愿参与。(6)公共利益性：服务于某些公共目的和为公众奉献。[2] 与此相对应，迈克·赫德森也对公域和私域以外的第三域团体做出了界定，指出第三域中所有团体应是：根本上是为了社会目的而存在，而非实现赢利的目标；必须独立于国家；将他们全部的经济结余重新投入到提供的服务中去或用于团体的自身建设。[3] 可以看出，西方学者对社会中介组织的界定，着重强调他们的社会性、非营利性和独立性。

我国及我国学者在如何界定中国的社会中介组织上也做出了不懈的探索。根据目前的登记管理规定，我国政府将以下三类组织都划作社会中介组织，即社会团体、民办非企业单位和国办事业单位。国办事业单位由各级政府批准设立，由国务院及各级编制委员会办公室审查登记；社会团体和民办非企业单位是由民政部门登记管理的。由于国办事业单位的机构设置、人员编制和经费来源均由政府决定和财政供给，非营利性和独立性很难保证，可见，我国关于社会中介组织的登记管理规定和国外关于社会中介组织的界定存在一定的区别，这也使我国关于社会中介组织的界定与国外存在一定的差异。如吕凤太认为，社会中介组织是指能够发挥中介作用的社会组织，他包括商务咨询类、社会公益类、鉴证监督类、行业协会类、准司法类、准行政类等六类。[4]吴文延也认为社会中介组织，是指按照一定法律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公开、公平和公正原则，在社会经济活动中发挥服务、