关于美国外交决策的所思所悟

美国外交决策的龙头——总统

进入21世纪以来，美国一直是以一个超级大国的形象出现在我们的面前，对于这样一个豪门贵族，显然有许许多多值得我们深思与学习的地方，其外交决策就是首先值得我们琢磨的地方。所谓决策，就是政治系统的输出，由此在社会中实现价值的权威性分配。外交决策即一个主权国家对于外交政策做出决定的过程。而美国的外交决策自然是其对于外交政策做出自己决定的过程。

美国外交政策究竟如何制定然后付诸实行历来是一个比较争议的问题。在外交过程中总统有多大的权利，国会有多大的控制，舆论和利益集团等各种因素对外交政策有多大的影响，决策的方式及其集中统一至何程度等，始终在各方存在各式各样的看法。但我认为，我们还是能从一些蛛丝马迹悟出一些本质，而其中最重要的决策角色无疑是美国总统。

首先，不得不说的是，美国外交的决策过程模式分为：决策内圈，决策外圈与决策边缘。决策内圈主要是指白宫，而决策外圈主要是指国会，决策边缘主要是舆论、利益集团等等。决策内圈当然是总统处于核心位置，而其幕僚以及内阁成员主要由一种美其名曰“分赃”方法确定，简单来说，就是总统自己确定，决策内圈是又组织有法定形式的；而决策外圈的国会则是权利最大的，可以称之为钱袋，它享有条约批准权，立法权，拨款权，宣战权等，关于它为什么处于决策外圈，是因为其权利分散，情报等信息闭塞所致。总之，事情越紧急，总统权利越大；反之，国会的权利越大。而决策边缘主要指的是公共舆论，利益集团，政治文化等对决策的影响。

美国决策是一个复杂的过程，一项外交决策的形成常常取决于多个复杂的因素。就美国的外交决策来说，我觉得它是一个相对完整的系统。不仅与参与角色密切相关，还与它整个执行阶段相关。虽说它的决策核心是总统，但不可否认的是，其他的诸如国会，尤其是公共舆论等对其也颇有影响。国会不仅和总统享有相等的外交权利，但总的来说，国会对总统的支持多于制约。就我个人来说，我觉得这样是必要地。因为总统既然是一国之首，当然必须得有权利，这个权利不宜过大也不能太小，如若俩者相等，那么关键时刻是总统说了算还是国会说了算呢？所以，不得不说，这种做法是有益的。而关于外交政策而言，利益集团对其的影响必然比不上它对国内政策的影响大。因为美国外交决策是一个相对复杂的过程，故同任何一个大国一样，影响它的因素必然是多方面的，而美国政治制度的独特性和社会的多元性又增强了其外交的复杂性，使得美国外交决策绝不是单一因素决定的。我认为，其实也就俩个方面，国内方面与国外方面。总统与国会以及国内的舆论，利益集团是国内方面的因素，而美国任何一项外交政策都是对某一或某些国外因素（政治，经济，文化等）所作的反应。在美国外交决策史上，既要看到决策机构所起的重要作用，也不能忽视决策者个人所起的作用。历史唯物主义从来不否定杰出人物在历史上所起到的重要作用。在美国外交史上，总统，国务卿，国防部长，国家安全顾问等高层决策者都再不同程度上对美国外交决策起着不同的重要的甚至是决定性的作用。而决策着个人的作用则取决于决策者个人的人格特征（个人信仰，道德观念，生活习性，个人爱好，个人追求等）和决策者在决策中的地位。这些因素也间接决定了外交政策的方式与制定，也影响了外交政策的变化。它们也同各项外交政策存在或直接或间接的关系。之后，各项外交政策的实施又对各类因素起着反馈作用，再之后又促进新的外交决策过程，又重新影响新的政策制定与实施。而且，不得不说的是，无论是决定外交总方针或者制定某一项外交政策，各个因素一般也不是单独地起作用的。它们必然是相互联系，相互影响和相互制约的。某一项因素的作用也必然受到其他因素的影响。所以看对于美国的外交决策绝不能单一的分析。但是，一般来说，某一项事物必然有其所谓的本质，所以对于某一项外交政策而言，尽管包含了很多很多复杂的因素，其中往往有最最主要的，这个最最主要的因素往往能够揭示事情的本质。

美国外交政策的根本依据显然是其国家的利益，它规定了美国外交政策的基本目标。而

所谓的国家利益指的就是满足或者能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物。所以，历届美国总统们毫不隐晦地谈论美国的国家利益，并且以此作为美国外交决策的行为准则。纵观美国的历史，美国有过各种各样的国家利益。诸如“安全”利益等等（比如1962年美苏古巴导弹危机）。而现阶段美国的国家利益不言而喻自然是在世界范围内的经济扩张。所以，20世纪以来美国越来越多的卷入世界事务，目地就是增强自身的经济扩张，削弱他国的经济发展速率。但是，尽管美国的外交决策总是离不开国家利益这个依据，某项外交政策是否符合国家利益往往很难有一个公平公正的客观标准来衡量。这是因为国家利益是一种抽象的，难以用数据表达的东西，它与人们的工资等不同。由于美国外交决策只是反映少部分决策者的价值观，所以国家利益也常常只是反应少数决策者的价值观，所以并不是少数人的价值观就真的符合美国自身的国家利益。此外，由于决策边缘的舆论与利益集团往往也有自身的利益，这样使得外交决策实际上可能是多个利益阶级的某种相对平衡抑或妥协。因此国家利益概念作为决策依据也存在或多或少的不足。

虽然美国总统拥有至高无上的权力，但是国会也时候也会处理一些或大或小的外交决策。首先，美国外交政策大体上可以分为危机政策与非危机政策。危机政策是指在发生严重国际危机情况下的外交政策（如1958年的黎巴嫩危机和著名的911事件等）；所谓的非危机政策是指在正常情况下，即未发生重大国际危机情况下的外交政策。一般来说，外交政策由于是要反映整个国家的利益，因此，它的制定与实施同国内的一些政策相比具有高度的秘密性与统一性。然而就某项外交政策而言，其统一程度是不尽相同的。例如，当发生重大国际事件时，它必要要求决策者做出迅速快捷的反应，在最短的时间内做出最最正确的决策，加之其秘密性，所以一般情况下，越是重要危机政策，越是由总统来亲自决定的，这时甚至连外交机构也被排斥在外。而一般的非危机政策，不要求迅速做出决策的时候，一般都是国会经过一系列的复杂程序来决定的。同时，由于非危机政策比危机政策更多地牵涉到国内各方面的利益，容易在决策边缘引起各方利益的冲突，加上它不具备危机政策那种突然性与紧迫性，因此它的制定也必然要求决策者考虑更多的因素，并且难以短时间内完成。所以它的制定必然充斥着互相冲突的利益之争，是一个更为长久的过程，同时难以达到高度的统一。

最重要的是，必须一再强调的是美国外交决策的中心与关键人物是总统而非其他。纵观历届总统，他们都是靠自己的行事特点来推动美国向他们所希冀的方向发展。美国总统无疑拥有至高的权力。总统是国家元首，虽然这一称谓更多具有象征意义，使得人们一提到美国，自然就会想到其总统，就像英国女王之于英国一样；但作为国家元首，总统也拥有一些具体实用的权力如赦免权，当年福特接班总统职位以后做的第一件事就是赦免前总统尼克松的罪责，而更诱人的是这项权力可以不受国会的制约。其次总统还是政府首脑，也就是整个国家的CEO，这是最能体现他价值的地方。国家行政长官的职责就是指挥和监督各个部委和行政机构的运作，他们都要对总统负责，也要听命于总统，与总统意见不一时只有选择沉默或者辞职，然后到民间再去抨击现行政策，可见总统是行政部门货真价实的龙头老大。之后是总统的立法权。虽然宪法规定美国的全部立法权属于国会，但为了保持平衡，总统也变相获得了一些类似的权力，主要包括立法倡议权，也就是总统可以根据国家的需要主动提出一些立法建议，提交国会审议；其次就是立法否决权，也就是国会通过的法案要经过总统签署才能成为法律，但总统可以进行否决，除非国会以2/3的多数再度表决通过后就能直接成为法律，但是国会能够这样齐心协力众志成城与总统对抗的先例很少，毕竟国会当中还有半数左右的议员与总统同属一个党派，驳自己人的面子还是要慎重。最后也是最显而易见的，就是总统的外交权和军事权。虽然宪法规定外交权由总统和国会分享，但原则上国会一般会承认总统在外交决策方面的主导地位，毕竟总统掌握了更多的信息，而外交决策也必须迅速高效的作出，一件事情国会那么多议员吵来吵去很可能会误事。所以我们在电视中谈到涉及美国外交政策的如伊拉克、伊朗、朝核问题时，总是可以看到总统或者其下属国务卿在那里指点