地方融资平台公司债务问题梳理分析

地方融资平台公司债务问题梳理分析

地方融资平台公司债务问题梳理分析

近年来，政府债务监管力度升级，融资平台公司债务问题也日益凸显。国务院国资委《关于印发<关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见>的通知》（国资发财评规〔2021〕18号）对国有企业债务风险管控提出了具体要求，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）也重申了剥离地方融资平台公司政府融资职能、实行市场化和法制化的债务违约处置机制。本文主要对地方融资平台公司债务问题进行简要梳理。

一、融资平台公司债务问题简述

（一）概述

融资平台公司最早见于《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号），即“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），“地方融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股

权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。融资平台公司不同于“一般类”公司，其天然使命并非市场逐利，而是承担政府投资项目融资功能，为政府投资项目筹集资金。

（二）债务表现

融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题，主要表现为：1.债务管理风险资金的“借、用、管、还”存在脱节，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。2.债务清偿风险融资平台公司资金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质量差、变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支持或借新还旧等。

二、融资平台公司债务问题的原因分析

（一）宏观原因——财政事权不匹配

随着我国城镇化的发展与进程的加快，地方基础设施和公共服务的需求显著增加，中央与地方以及地方之间关于财权和事权不匹配或不清晰，导致地方财政事权不匹配，即“财权上收、事权下移”或“钱少事多”。特别是受疫情等不可控因素影响，地方政府自生财力下滑严重，中央转移支付捉襟见肘，但地方“六稳”、“六保”压力大，刚性支出不减反增，

地方政府加码“基建”，项目资金来源及地方债务问题雪上加霜。

（二）中观原因——地方政府缺乏持续有效的举债融资机制

《预算法》、《民法典》等法规规定，原则上，禁止地方政府及其所属部门以任何方式直接举债融资，也不得通过提供担保进行间接融资。目前，地方政府现有的合规举债融资机制日显乏力。

1.PPP模式

由于落地周期长、入（调）库难、融资难（贵）、超估/概等问题，PPP项目对地方政府而言，制度实施成本高，可控性差，部分地方主观上不愿意、甚至抵触PPP模式。此外，受制于财承空间、地方政府债务率管控等因素，PPP项目在数量上大幅下滑，在类型上新建少、存量多、退（调）库多。客观上，新建项目数量少，投资规模小，作为政府投融资渠道的空间有限。

2.政府债券

政府债务实行限额管理。一般债券以地方一般公共预算收入偿还，一般债券主要投向没有收益的公益性项目；专项债券限于“融资规模与项目收益相平衡，债券期限与项目期限相匹配”的经营性项目。一般债券可利用规模有限；专项债券无法覆盖没有收益或收益不足的项目，也存在地方虚假

配套、虚增收益等问题。在疫情控制和经济形势好转的情况下，政府债券发行规模和发行速度也均大幅下降，对政府投融资需求支撑有限。

（三）微观原因——举债融资观念与管理能力

受“政绩冲动”、部分金融机构推波助澜等因素影响，地方政府盲目铺摊子、上项目，未考虑财政可承受性和自身投资能力，导致举债融资规模脱离当地实际，继续由融资平台公司作为地方“二财政”承担着举债融资的重任。同时，融资平台公司决策事项服从于政府意志，主要人员由政府任命，治理结构不完善，经营管理僵化，缺乏持续经营动力，项目管理不专业，在实践中容易放大项目管理风险与债务风险。基于上述原因，外观上，融资平台公司作为独立的法律主体，能够起到一定的“风险隔离”作用，不至于风险直接传导至地方政府；在实质上，又服从于地方政府管理，借助融资平台公司举债融资自然受到了地方政府的青睐。

三、融资平台公司举债融资的“负面清单”

（一）功能端：划清界限，剥离融资平台公司政府融资职能

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”，“剥离融资平台公司政府融资职能，

融资平台公司不得新增政府债务”。

（二）资产端：禁止公益性资产注入融资平台公司

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）指出，“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司”，“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司”。《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）指出，“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产”。

（三）融资端：清理规范融资行为，区分合法与非法的融资担保

《财政部发展改革委司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）指出，“金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。”合法的融资担保是允许的。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的