政策网络_公共政策创新的视角

云南行政学院学报2009年第3期

收稿日期:2009-04-16

政策网络:公共政策创新的视角

蔡新燕1

,赵　晖

2

(1.南京师范大学　公共管理学院,江苏　南京,210097; 2.南京工业大学　公共管理学院,江苏　南京,210097)

摘　要:引入政策网络分析的方法可以真实地认识到公共政策创新过程中的现实图景。我国某些公共政策创新失败的原因正是其忽略了政策网络的存在,忽略了政府对政策网络中个人和组织的依赖属性。我们应当重视政策网络在政策创新过程中的作用,通过培育网络主体的公共理性,构建协商民主与政策网络的良性互动,加强政策网络的学习机制等,从而形成合理、优良的创新政策,保证公共政策创新对社会的持续作用。关键词:政策网络;公共政策创新;信任;公共理性;网络学习

中图分类号:D631143 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2009)03-0076-04

作者简介:蔡新燕(1983-),女,江苏泰州人,南京师范大学公共管理学院2006级行政管理研究生;赵晖(1964-),男,江苏丰县人,南京工业大学公共管理学院教授,主要研究方向为公共管理和公共政策。

一、政策网络理论:分析政策过程的新范式

政策网络是20世纪70年代末以来西方公共政策领域研究中的重要课题。现代国家机关推动公共政策时,往往必须依赖政策利害关系者的合作,结合与动员原本分裂的社会资源,达成在和谐的集体行动过程中解决政策问题,而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。对于政策网络的研究主要包括美国学派、英国学派和欧洲学派,从发展路径上看,它可以划分为作为分析工具的利益协调模式和作为实践创新的治理模式两种类型。政策网络的概念系统见仁见智,学界对政策网络的内涵和本质并未形成一致认识,定义也各不相同。比较有代表性的政策网络定义是:“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。”[1]也就是说,政策网络是政策过程中相互依赖的国家与社会行动者之间不同互动关系模式的总称,它是试图将自己定位于宏观与微观分析中的一种中层分析。

公共政策本质是公民与各种组织互动的产物,引入网络分析的方法可以真实地认识到政策过程中的现实图景。中国不存在类似于西方发达国家的多元决策结构,因此还没有出现像西方那样的政策主体结构的碎片化、“分权化”和“中心缺失”的问题,相反,在中国决策的“中心”位置是非常清晰可见的。但是,随着社会结构日趋网络化以及社会中寻利集团的增长,许多公共事务不再是只靠政府就得以决定,传统的铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀,利益结构的多元化、决策过程的部门化也在日益加剧,这就为政策网络的研究提供了较为贴切的现实基础和理论背景。同时,作为一个“关系型”社会,中国的决策过程有可能存在比西方更为复

杂的政策关系网,特别是在我国的政策过程中“人格化结构”比较明显的情况下,运用“政策网络”方法对于这些关系网进行研究,显然更有解释力。从这个意义上说,尽管“政策网络”理论兴起于西方政治学和政策分析学界并带有一定的西方社会政策过程模式的烙印,但是这一理论途径依然具有一定的普遍意义,对于分析我国的公共政策过程具有一定的借鉴价值。

在政策网络的视野中,公共政策过程是多元利益群体复杂的互动博弈过程,网络主体各自拥有不同资源,通过非正式互动交换信息、资源、协调目标、策略和价值,以期解决公共问题。实际上,在我国公共政策创新的过程中,中央政府、地方政府、立法机关、民间团体以及一般民众等成员间的互动频繁,此外再加上政策过程中其他不同行动者的参与,一个动态的政策网络已经形成。因此,以新兴的政策网络概念对我国政策创新进行研究也是可行的。

二、我国政策网络存在的问题及其对公共政策创新的阻滞

公共政策的创新是在互相依赖的行动者的网络中完成的,如果过于注重政府单方面的作用,忽视政策行动者多层次性和异质性,必定会带来公共政策的失败。我国许多政策创新失败的原因正是其忽略了政策网络的存在,忽略了政府对政策网络中个人和组织的依赖属性。

1、多元利益诉求下的信任危机导致交易费用增加、公共政策创新供给必然滞后于需求

政策网络是以物质利益为粘合剂,政策网络的参与者之所以加入网络,是为了实现自身的利益。政策创新过程实际上也是不同网络主体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程,是一个

利益的表达、聚合、争斗、妥协的过程。但是,最后创新政策一旦形成就必须为相关对象接受并配合实施,这样政策创新才能成功。[2]然而,我国信任的缺乏影响了政策达成的集体行动。在一个信任严重缺乏的社会里,网络主体之间互不信任乃至相互敌视的环境中,创新、发展的结果也可想而知。

我国社会信任的严重不足,引起了政府与公民个人、社会群体或组织的网络关系不尽和谐。尽管人们每日发生各种交往、结成各种关系,但存在着功利化倾向,有的甚至处于相互猜疑和不信任状态,这又反过来使人们对交往的兴趣大大降低。人们缺乏彼此默认的共同行为规范以及支撑这些规范的共同信念,社会信任的缺乏阻碍了公民之间的社会认同、社会沟通、社会参与和社会合作。公众与政府之间也出现了一定程度的关系紧张,一些政府官员为了谋取不正当利益,在公共管理中不讲诚信,使得政府的信誉和公信力下降,公民对政府有效施行公共政策的信心减弱,出现了责任危机和信任危机。在彼此不信任的情况下,政府与公民是渐行渐远。

[3]由于多元利益的冲突以及信任的缺乏,使得自愿的合作更难出现,由此影响了政策网络的形成和政策达成的集体行动。而仅寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益,政策变迁就会出现时滞或无法进行。

2、资源不足导致某些政策网络主体话语权缺失,“政治源流”压倒“政策源流”、“问题源流”容易形成伪创新

公共政策问题是政策网络形成的基础。当某一社会问题成为政治系统关注的对象,并进入政府的公共政策议程时,利益相关者就会聚集起来,在相互作用中形成政策网络。但一项公共政策的形成除了现实问题以外,还存在其他的推动因素,是这些因素的作用直接导致了一项公共政策的产生。金通认为“政策之窗”的打开,是问题、政策、政治三源流共同出现的结果。然而,由于我国政治体制、管理体制等特点,政策创新的“政策之窗”的打开更多地是源于“政治源流”。

政策网络是建立在资源依赖基础上的,而关系结构是分配、获取网络资源的桥梁,因此有利位置的网络行动者可以通过控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权和影响力。由于市场主体的培育和地方公民社会的发育程度不够,其他微观主体,如非政府组织、企业、公民等并未成为政策创新的供给主体。我国的政策网络还不尽成熟,政府和占据网络金字塔顶层的人或处于网络中心的人,占据了更多的网络资源和丰富的社会资本,以此获得更多的利益;而处于金字塔底层的人或网络边缘的人,其在政策网络中的地位不高,掌握网络资源较少,其政策参与的效度当然也不会高。可以说,在中国目前的政治体制下,政府在公共政策的运行中起着决定性的作用。

在公共政策创新中,一旦政治源流排斥了其他的问题源流和政策源流,就很可能造成政策方案与政策问题、政策效果的偏移,出现伪创新,这直接影响到公共政策实际作用的效力和后果。因为由于行政体制因素、政策溢出效应、问题规避等因素,政府在不正确的“政绩观”的驱使下,往往造成公共决策中方案意识压倒问题意识、绩效评估。

3、非正式关系影响、既得利益团体抵制导致政策网络趋向封闭,形成政策变迁中无效率的路径依赖

网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系以及在此过程中形成的行动准则,反过来会制约和影响它们之间互动和相互作用。即在网络关系中由于受以前固化程序规则的影响,互动模式倾向迟滞以及共同的利益联结,减少了竞争性话语得以表述的机会,呈现偏向少数人对话的倾向,对新的进入者会有很强的排斥性,这会造成网络结构组成要素之间的隔离。从而直接导致了政策创新的路径闭锁。

一是政策网络理论强调非正式关系在政策制定过程中的重要性,但随着社会资本的消极作用的加强,特定的社会关系网络往往会逐渐由开放走向闭合。具体地说,“家国同构”的社会结构特点容易导致政治权力和人际关系蜕变为社会资源配置的主要手段,如果不通过社会关系网络,个人很难做成任何事情,甚至一些法律明文规定的事情,也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。在这个过程中,“关系”基础为交往双方的“人情”、“面子”等的互赠提供了一个相对封闭的平台,阻碍了政策创新进程以及创新政策的公正性,形成政策变迁中无效率的路径依赖。

二是处于转型期的中国社会,利己主义膜拜的狂热尚未退却,经济利益的追求方兴未艾,而传统社会差序格局与家族本位观念的影响也为人们实现私利进行着催化。政策变迁必然引起原有利益格局的调整,旧体制的受益者由于利益的驱动,往往通过“上有政策,下有对策”的方法阻碍政策创新,使得政策处于被“锁定状态”维持低效率的勉强运转,从而造成政策创新的时滞。这种“锁定时滞”状态不仅不能解决现实政策问题,而且会成为社会发展的阻碍因素,即使新的政策安排较有效率,他们也将竭力维持现行政策安排,阻碍政策创新。正如曼瑟尔・奥尔森所说:“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益,则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”;它们在采取集体行动时,“不会关心社会总效益的下降或公共损失。”[4]

4、行动者缺乏为着共同目的的规范和规则,影响公共政策创新的有效性

“与社会网络联系在一起的,是规范等内在制度以及规则———外在制度。”[5]政策网络的规范也包括这两方面:既要用法律法规来约束,又要充分利用人类本身具有的道德良知,让网络行动者进行网络内自规范。在政策网络中,如果“游戏规则”尚不能产生和维持竞争的公平性,那么差异主体在网络中的真实平等性以及权利与义务的平衡必然难以得到有效的保障。

规范是由生活在同一网络中的所有成员通过相互交往达成的社会契约发展而来的,能够促进群体内的合作,“非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件起着非常重要的作用。”[6]非正式制度是与正式制度相对的一个概念,如社会的价值观念、伦理规范、意识形态等。这种内