土地发展权的国际比较和借鉴

土地发展权的国际比较和借鉴

上传日期：2009年5月19日编辑：现代经济编辑部点击:20次

臧俊梅王蓓薜诗蓓李登月欧阳静华

(华南理工大学公共管理学院，广东广州510640)

提要：土地发展权在西方国家是一种比较普遍的权利形态，它直接关系到土地资源的使用效率及土地收益公平。了解西方国家的土地发展权制度设计与运行模式，对研究我国土地发展权制度建设问题具有重要的值。

关键词：土地发展权；发展权移转；土地用途

土地发展权在西方国家是一种比较普遍的权利形态。它肇始于20世纪40年代末的英国，代美国、法国、日本开始设置或创设相同或类似的土地发展权。按土地发展权的归属主体为或私人，这些国家的土地发展权的立法实践可分为英法模式、美国模式。

一、英国

英国是率先创建农地发展权制度的国家[1]，英国于1947年在工党执政期间制定的《城乡规》中规定：一切私有土地将来的发展权转归为国家所有，由国家独占。而私有土地的所有权（）不变。私有土地所有人或利用人如要变更为非农建筑之用，则在实行建筑之前，必须向政买农地发展权[2]。发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算。英国设立土地发展权的在于建立一种对土地开发进行有效控制及“涨价归公”的机制（[3]刘明明：土地发展权的考察及其带来的启示[J]行政与法，2008（10））。其间由于保守党与共和党政见不一，该政经几次反复，有不少变化，但总的来说，通过设立发展权方式控制土地开发，确保因开发而的土地自然增值（部分）归公的基本政策手法未变。

法国的土地发展权比英国更为完备[3]。法国的土地发展权比之英国，具有两个方面的独特。一是法国对农业用地转变为城市用地的认识。法国认为，这种转变和城市化进程相伴随.而化是缓慢的，开始于不明显变化，大部分进程在无声无息中发生。农用地转为建设用地，由地产市场中不断增加的建设用地价格而悄悄地推动而发生。因此，政府应事先干预农业用地为城市用地之社会关系。法国政府通过土地优先购买权事先低价购买农业用地的土地发展权占土地增值所得；二是法国制定了密度限制之规则，对土地所有者在拥有所有权的土地上进设之权确定了一个上限。在限度之内土地所有者可自主处理，超过一定限度的建设权(土地发

归国家所有。土地所有者若超过一定限度建设土地，必须先向国家购买土地发展权(高空建。

二、美国

在美国，土地发展权已经成为一项可以与土地所有权相分离而单独处分的财产权。自1968 974年美国分别建立土地发展权制度和土地发展权征购制度以来，土地发展权制度发挥了巨用[4]。美国的土地发展权的创设是为防止城市郊区和蚕食农地作为非农建设之用而设的，旨护耕地和自然生态，因此也有学者把土地发展权称为农地发展权[5]。美国于19世纪末从德国分区办法，用来管制土地开发的密度和容积率。1916年纽约市颁布了第一个综合分区管制规地开发利用的分区管制得以正式确立。土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系：一，土地分区管制的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的法定规划依据；另一方面，发展权，特别是可转让发展权制度是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。

在土地分区管制基础上，美国东部一些州自1974年以来，仿照英国土地发展权做法，创造设计了在区域内不同所有人之间转移发展权的方法，即可转让（移转）(T D R)的发展权制度。发展权的核心内容是用途、容积率与密度，对可转让的发展权来说主要是容积率，便于量化算价格和比较。因此，发展权转让（移转）也称为容积率转移。在美国，土地发展权是土地权的一部分，但可以与之分离。理论上，同一区域内各宗地土地发展权是相同的（否则就是有权的人为不公），但在规划及分区管制确定为不同利用类型和强度（高度、密度、容积率，将会造成土地价值的巨大差异。为恢复到公平状态，可以按规划高强度发展的土地所有者须向限定为低密度发展的土地所有者购买发展权，从而达到利益均衡，消除因规划造成的不者由于土地的所有者将其受规划限制而不能行使的发展权（法定发展权与实际许可开发强度额即虚拟发展权），移转至其所有的其他可发展的土地上。

美国政府具有雄厚的经济实力，为显化农地发展权的实际价值，乃采取由政府出资购买发展权形式，农民府发放的农地发展权价款后，农地仍由农民耕种，但农民只能从事生物生产，不得再改为非农建设。如要建设，则要向政府购买回其农地发展权[6]。这样做既符合土地私有制的要求，更有利于对土地权益的限推广农地发展权制度。但美国各州、市发展权转让机制各不相同。对需要保护耕地的郊区，一般采取政府土地的农民购买发展权的办法，一旦该土地规划调整，允许开发，或者由农民购回土地发展权自行开发，政府征购土地组织开发。有的州、市建立发展权市场，通过中介商公开买卖。有的州、市必须以政府部门，如芝加哥由市政当局建立发展权市场，用征收或购买的方式取得发展权，再转售给准予高强度开发的地人。新泽西州设定的发展权，仅限于空旷地和住宅用地，将发展权证券化，该证券需要登记并可在市场上卖。纽约市柏林顿郡的“松林发展权银行”也基本如是。波多黎各州利用发展权实行环境保护计划，但其

发展权直接买卖办法，而是通过征收高强度发展地区的土地“涨价”收益，补偿限制发展地区的“降价”

由各开发者分担环境保护成本（相当于我国土地征用中的耕地开垦费、征地管理费等费用）。

发展权转让（移转）范围除有空间限制外，还有规模要求[7]，如纽约市为保护历史建筑而推发展权转让计划，申请移出者必须确保转让所得与建筑维修等费用相当，凡价格不敷维护费，不予核准。接受发展权土地，可接收的建筑面积，一般不能超过原来规定的20%，防止发区接收过多发展权，使公共设施负担过重，城市景观及建筑邻里关系受到不利影响。

三、两种模式的评析

英法模式、美国模式中的土地发展权立法实践各有特点，为创设我国自己的土地发展权制供了有益启示。

第一，英法模式、美国模式具体情况有所不同，但亦有相同之处。首先，两者都限制农用建设用地变更；其次，两种模式中的土地发展权制度中，国家干预占主导地位。英国的土地权自始为国家所有。法国的高空建筑权自始即为国家所有，而农地发展权由政府事先凭借强公权力低价购买所有。美国土地发展权虽事先归私人所有，但需要国家干预的土地上的发展由政府购买所有，且这种购买并不是自愿平等的民事流转关系，以致于我们可以认为，美国发展权制度亦体现强烈的国家干预性；最后，两种模式土地发展权均保护农用地，从而注重社会整体经济效益乃至生态利益。

第二，两种模式亦有其不同之处。首先，发展权主体不同。英法发展权主体为国家，美国地所有权人；其次，发展权之权益归属不同。英国土地发展权为国家独享权益，法国通过事价购买方式亦占据了绝大部分土地发展权之权益，故英法模式中体现了变更土地用途中极大家趋利性。美国模式有所不同，既注重到土地用途变更中的国家趋利性，又注意私人趋利性取向土地所有权人有偿购买的方式使得后者以原生产资料所有者的身份享有发展权权益；最种模式土地发展权的具体运行形式有所不同.英国直接而统一，不分土地的性质和区位。美国法涉及区位和地价问题。法国则采用多种立法途径运用行政法、地价法、建筑法、市场法等规范，综合运用土地优先购买权与土地征用权这.两大法律工具构成了具有法国特色的土地发法律制。

四、对我国土地发展权立法的启示

英、法、美等国土地发展权之出现，归根结底，乃人对土地的无限需求性和土地的极大稀之间矛盾不可调和之产物。我国人多地少，三分之二以上的土地的土层薄、土质差，面临沙胁，生态脆弱，上述矛盾在我国特别尖锐激烈，这决定我国应借鉴上述国家的土地发展权立践的有益经验，创设符合我国国情的科学完备的土地发展权制度来保护农地和生态环境；

土地用途变更中的国家趋利性和私人趋利性之间关系的处置，我国应综合借鉴上述国家的