地方立法公众参与的实质_问题与对策_饶世权

（ 下 统 称 “公 共 机 构 ”） 因 此 成 为 立 法 权 力 分 享 ， 分 享 可 能 是 不 同 主 体 分 别 享 有 不 同
的实际行使者， 它们的立法权仅为公众利 的权力， 如建议权仅归属于公众， 提案权
益所用的前提条件是： 公共机构作为权力 则仅归属于公共机构； 而共享则是指立法
【关键词】地方立法； 公众参与； 权力共享； 理念； 制度化
【中图分类号】Ｄ９２ 【文献标识码】Ａ
【文章编号】１００６－ ７４２６［２００８］０１－ ０１５３－ ０４
众参与地方立法特指公众直接
公 参与地方权力机构、地方行政
机 关 创 制 、修 改 、废 止 地 方 性 法 规和行政规章的活动和制度， 是与公民选 举代表参与立法相对应的公民参与方式之 一。公众参与地方立法具有确立地方法规 正当性、地方适应性和地方法规权威性的 价值， 但地方法规能否实现而成为人们生 活规范， 取决于公众参与的理念及与此相 应的制度安排， 本文拟此进行探讨。
一、地方立法公众 参与的实质— ——立法权 力共享
立法权是将人民的利益和意志上升 为 法 律 ， 行 政 、司 法 无 非 是 适 用 法 律 而 已 ， 因 此 ， 法 治 社 会 中 管 理 国 家 、社 会 事 务 的 权 力 集 中 体 现 为 立 法 权 。但 立 法 权 不 仅 仅
是审议通过法律法规的权力， 还应当包括 提 案 权 、起 草 权 、发 表 意 见 或 建 议 权 、监 督 权等一系列次权力所构成了集束性权力。
１、 建 立 公 众 参 与 共 享 地 方 立 法 权 的 理念
代 议 制 民 主 “是 建 立 在 对 代 表 的 一 般 信赖之上的一种委托行使权力的民主形 式， 在委托关系成立之后到产生实际效果 之间的 过 程，完 全 有 可 能 因 被 委 托 者（即 代 表 ）对 信 任 的 背 弃 ，而 使 之 流 于 形 式 。［８］”因 此， 人民作为主权者， 为保障自己的权力 不被权力行使者滥用， 除公共权力之间相 互制约即以权力制约权力外， 还为自己保 留着一定的权力（ 或权利） 以更有效制约 权力行使者。因此， 公众共享地方立法权 不是公共机构对公众的施舍， 而是公众作 为 主 权 所 有 者 必 然 所 应 享 有 的 权 力 。虽 然 我国公众可能没有足够的理性来立法， 但 公 众 “不 大 会 将 法 律 变 为 与 生 活 脱 节 的 神 秘 而 抽 象 的 东 西 ”［９］， 他 们 通 过 实 践 活 动 创 制 、修 改 、废 止 规 则 ， 这 些 规 则 与 公 共 机 构 完全根据自己的意愿所立之法相比， 与现 实生活相适应而有更强大的生命力。所 以， 不能以公众缺乏地方立法的技能为 由， 否定公众共享地方立法权。
直接民主制度下， 公众作为权力所有 者， 直接参与立法， 与公共机构共享立法 权。代议制民主下， 公民代表组成的代议 机 构 与 其 他 公 共 机 构 共 享 立 法 权 。代 议 机 构 由 公 民 依 法 选 举 的 代 表 组 成 ， 是 “建 立 在对代表的一般信赖之上的一种委托行 使 权 力 的 民 主 形 式［１］”， 其 他 公 共 机 构 的 权
２００８·１ 【 理 论 与 改 革 】
地方立法公众参与的实质、问题与对策＊
□ 饶世权 饶 艾
（ 西南交通大学 四川 成都 ６１００３１）
【摘 要】公众参与地方立法实质是公众与公共机构共享地方立法权， 但我国目前因为公 众参与共享地方立法权的理念和制度缺失， 公众参与地方立法的参与度不强； 公众参与积极 性不高； 公众对地方立法的影响力不大。为此， 应当通过立法建立公众参与共享地方立法权的 理念和制度 ， 如公众参与组织、参与模式、参与程序制度、公众参与立法评价制度等， 促进和 确 保公众参与共享地方立法权。
的行使者没有自己的私利； 公共机构不可 权所包含的各次级权力， 各主体均共同享
能滥用权力； 公共机构能够充分地了解所 有。如果说在直接民主下， 公众与公共机
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有 公 众 利 益 ， 并 能 充 分 地 协 调 、平 衡 所 有 构 二 者 共 享 立 法 权 的 话 ， 那 么 在 代 议 制 民
公众的利益。
三、完善我国地方 立法公众参与制度的对 策— ——建立权力共享的 理念与制度
既然公众参与地方立法实质是地方 立法权的共享， 而我国目前地方立法公众 参与存在的诸多问题皆因没有建立地方
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立法权共享的理念和制度而产生的结果， 因此， 我国应当根据我国成文法的传统， 制定公众参与地方立法的相关法律法规， 以确认公众共享地方立法权的理念和建 立相应的制度。
主 下 ， 应 当 是 公 众 与 代 议 机 关 、其 他 公 共
公共机构的实际运行者是自然人， 而 机构三者共享立法权。
人总是社会关系的产物， 人的本性决定了
每个主体都要关心自己的利益， 诚如马克 思 认 为 ， 人 作 为 个 体 总 是 “从 自 己 出 发 ”， “各 个 人 的 出 发 点 总 是 他 们 自 己 。”但 这 不 是出于人的自私自利的本性， 而是由于历 史的客观条件决定了个人要追求自身利
＊ 项目来源： 四川省社会科学“十一五”规划课题：地方立法及其公众参与机制研究（ＳＣ０６Ｂ０９２）
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【 民 主 与 法 制 】 ＤＥＭＯＣＲＡＣＹ ＡＮＤ ＬＡＷ
力 则 来 源 于 公 民 代 表 将 自 己 受 托 的 部 分 众利益。公众参与地方立法实质是地方立
权 力 转 委 托 。 代 议 机 构 和 其 他 公 共 机 构 法权的共享。公众共享地方立法权不同于
听 证 会 则 是 行 政 机 关 的 权 力 。其 他 地 方 法 规则直接将公众参与的决定权掌控在代 议 机 关 手 中 ， 如 《山 西 省 地 方 立 法 条 例 》第 ４７ 条 、《江 西 省 地 方 立 法 条 例 》 第 ４０ 条 、 《江 苏 省 制 定 和 批 准 地 方 性 法 规 条 例 》第 ３９ 条 等 都 规 定：列 入 常 务 委 员 会 会 议 议 程 的与人民群众利益密切相关的地方性法 规案，经主任会议决定，可以将法规草案向 社 会 公 布， 广 泛 征 求 意 见 ［６］。 这 些 规 定 是 典 型的公权力本位立法， 不仅印证了前文所 言的我国目前仍缺乏公众参与共享地方 立法权的理念， 而且公众没有参与共享地 方立法权的权利， 公共机构当然也没有保 障公众参与的义务。
卢 梭 曾 言 ： “每 个 人 作 为 个 人 来 说 ， 可 以具有个别的意志， 而与他作为公民所具 有 的 公 意 相 反 或 者 不 同 。他 的 个 人 利 益 对 他所说的话， 可以完全违背公共利益； 他 那 绝 对 的 、天 然 独 立 的 存 在 ， 可 以 使 他 把 自己对于公共事业所负的义务看作是一 种 无 偿 的 贡 献 。［３］”由 于 资 源 有 限 而 不 能 充 分地满足所有人的利益需求， 因此， 当公 共机构掌握着公共权力而它们又有自己 的私人利益时， 就有因为追求自己的利益 而 滥 用 立 法 权 的 可 能 性 ， 而 且 “公 共 利 益 ” 常常成为滥用立法权的最好借囗。
公 共 机 构 也 不 可 能 充 分 地 了 解 、协 调 、平 衡 所 有 公 众 的 利 益 ， 因 为 社 会 现 实 复 杂 多 变 、利 益 关 系 日 趋 多 元 ， 民 选 代 表 还有自身可能不同于公众的利益， 因此， “仅 仅 依 靠 民 选 的 立 法 代 表 已 经 越 来 越 难 以充分反映公众的各种不同的利益要求［４］”。 其他公共机构作为社会的管理者， 也不可 能充分地了解和确保不同公众的利益。
我国目前地方立法公众参与度不高， 公众参与积极性低， 公众参与对地方立法 的影响不大， 原因是我国地方立法缺乏公 众 参 与 共 享 立 法 权 的 理 念 和 制 度 。我 国 长 期以来形成的传统观点认为， 民主立法就 是人民选举代表参与立法， 人民一旦选举 代表组成了公共机构， 那么公共机构就代 表人民掌控着全部地方立法权， 公众就不 能再享有直接参与立法的权利。即使 ２０００ 年 颁 布 的 《立 法 法 》第 五 条 明 确 规 定 ： “立 法应当体现人民意志， 发扬社会主义民 主， 保障人民通过多种途径参与立法活 动。”，但这一规定也仅是原则性规定， 不仅 不能短期内改变传统观念的思维惯性， 而 且近年来的公众直接参与地方立法的实 践也多表现为由有关公共机构组织有关 行 业 代 表 、专 家 、学 者 进 行 调 查 、咨 询 或 讨 论， 或公开向公众征求意见。公共机构绝 对地控制着立法权， 公众即使表面分享着 建议权， 但由于是否向公众征求建议， 是 否接受建议， 均由公共机构决定。所以， 公 众共享地方立法权理念的缺失。
又次， 公众参与地方立法共享立法权 缺 乏 制 度 保 障 。“对 公 民 的 意 见 如 何 提 交 、 地 方 立 法 机 关 机 关 如 何 受 理 、如 何 对 待 这 些 评 论 、评 论 如 何 反 馈 、评 论 期 间 有 多 长 等，还都缺乏具有操作性的详细规定”； “公 众 参 与 方 式 还 不 够 丰 富 、便 民 ； 相 关 配 套 制度不完善， 如：地方立法信息公开制度不 完 善 、专 家 协 助 公 众 参 与 制 度 不 完 善 等 ［７］”。 正因为缺乏具体的公众参与共享立法权 力的机制和制度保障， 实践中，公众参与方 式 单 一 ， 常 用 的 仅 有 “公 开 征 求 意 见 ”； 公 共机构仅将有关立法公布征求公众意见， 至于公众是否参与， 是否有能力参与， 则 丝 毫 不 影 响 立 法 进 程 和 结 果 。这 是 非 常 消 极的方式， 需要公众主动参与， 并且要求 公众必须要有相当高的法律素养， 普通公 众几乎没有能力参与这种立法活动。
其次， 没有确立公众参与共享地方立 法 权 的 权 利 。《立 法 法 》第 五 条 对 公 众 参 与 立 法 作 了 原 则 性 规 定 ， 《规 章 制 定 程 序 条 例 》以 及 一 些 地 方 性 法 规 则 有 相 对 较 具 体 的 规 定 。 《规 章 制 定 程 序 条 例 》第 １５ 条 规 定：“起 草 的 规 章 直 接 涉 及 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组 织 切 身 利 益 ， 有 关 机 关 、组 织 或 者 公 民对其有重大意见分歧的， 应当向社会公 布，征 求 社 会 各 界 的 意 见；起 草 单 位 也 可 以 举行听证会。”显然， 行政机关一是判断是 否直接涉及公众利益， 二是判断公众是否 有意见分歧。在上述判断基础上， 也仅仅 有公布草案征求意见的职责； 而是否举行
再次， 缺失公众参与地方共享立法权 的 有 效 组 织 。公 众 在 参 与 地 方 立 法 共 享 权 力时， 目前主要以个体身份参与。分散的 个 体 可 能 会 产 生 一 种 “搭 便 车 ”思 想 和 行 为， 这是现代经济社会中关注个人利益而 必然会产生的思想和行为； 而且立法本就 是 牺 牲 个 别 利 益 而 保 护 公 众 、群 体 的 整 体 利益， 以个体身份参与立法很难证明其代 表特定群体利益。因此， 以个体的身份参 与立法， 几乎不能形成对地方立法的根本 性影响。
二、我国地方立法 公众参与存在的问 题— ——权力共享面临的 困境
益 。在 市 场 机 制 占 支 配 地 位 的 社 会 中 尤 其 如 此 ， 在 那 里 “把 人 和 社 会 连 接 起 来 的 惟 一纽带是天然必然性， 是需要和私人利 益 ， 是 对 他 们 财 产 和 利 已 主 义 的 保 护 ”， 也 就是市场机制： 买卖“双方都只顾自己。使 他们连在一起并发生关系的惟一力量， 是 他们的利已心， 是他们的特殊利益， 是他 们的私人利益 ”。［２］因此， 公共机构作为权 力行使者， 也有自己的私人利益。
因此， 代议民主制下， “人民还不能完 全放弃自己的立法权， 还需要设置相应的 制度来更为直接地反映公众的意愿和要 求 。［５］”应 当 设 置 的 主 要 制 度 就 是 地 方 立 法 公 众 参 与 制 度 。通 过 建 立 公 众 与 立 法 的 制 度， 公众与权力行使者共享立法权力， 以 防止作为权力行使者的公共机构危害公