第四章政府预算的编制形式教案

第四章政府预算的编制形式教学目标：通过本章学习，增进学生对我国政府预算结构的认识和理解；同时通过对我国复式预算目标模式的介绍，使学生对公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算有个全面的认识和理解。

本章提要：政府预算组织形式分单式预算与复式预算，单式预算的优点是完整，简单；缺点是不便于按资金性质管理，不利于效率分析。

复式预算可采取双式和多式，打破了传统的平衡观念。

我国实行复式预算的可行性：一是体现国家双重职能；二是经济建设方针的要求；三是便于体现积累与消费比例关系；四是便于按资金性质管理；五是可促进预算平衡。

我国现行复式预算特点：一是划分为经常性预算和建设性预算两部分；二是只在原收支规模的基础上，对现行科目按性质和用途进行技术处理。

弊端：一是政府收支活动反映不完整；二是债务管理滞后，资金运行的透明度差；三是预算管理缺乏配套性；三复式预算的划分缺乏科学合理性。

我国复式预算改革的目标模式是：逐步建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算和债务预算四个收支对应、各自平衡的预算。

本章关键词：单式预算，复式预算，公共预算，国有资本预算，社会保障预算重点难点：本章重点：政府预算的编制与审批；政府预算的编制形式。

本章难点：我国复式预算目标模式的各组成部分。

课堂设计：通过对中央和地方预算、复式预算以及政府预算目标模式等内容的教学，培养学生理论联系实际，全面辩证认识问题的能力。

具体为：1、要求学生识记：单式预算、复式预算、公共预算、社会保障预算的含义；掌握预算组织形式的划分方式、含义及特点；2、要求学生理解：我国过去复式预算的划分、特点以及改革的必要性；我国复式预算管理的目标；3、要求学运用：设想我国复式预算目标模式构建的基本框架及各组成部分的理想模式。

教学过程：导入新课媒体播放视频政府预算是以各级政府为主体，由同级政府财政部门汇总编制的、反映本级政府全部年度财政收支的计划。

政府预算划分为中央预算和地方预算，二者的编制内容、方法和管理要求等方面有所不同。

政府预算按组织形式划分为单式预算和复式预算，由此形成复式预算划分标准的选择。

讲授新课内容：第一节复式预算的原理一、单式预算与复式预算（一）单式预算1、单式预算定义在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，排列在一张表上的预算形式。

2、单式预算的优点一是符合预算的完整性原则，并且由于把政府全部财政收支分列于预算表上，单一汇集平衡，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解。

二是简单易懂，一目了然，收支科目的划分应与国民收入核算体系相关，口径一致。

3、单式预算的缺点财政收支未按经济性质分类分列和分别汇集平衡，难以对支出项目和资金使用效益进行深入考查、追踪管理，透明度较差，不便于有选择的宏观经济控制，不利于经济效率分析，由于单式预算把不同支出性质汇总成一个会计平衡表，不能清晰反映各类公共商品的成本。

（二）复式预算1、复式预算定义将预算收支科目按一定的方式划分为两个或两个以上的预算形式，分别编列，各预算之间又有内在联系。

复式预算可采取双重或多重组成方式，它是由几个预算组成的一组预算。

2、复式预算的优点一是便于按资金性质进行预算管理。

二是可促进预算平衡。

3、复式预算缺点编制复杂，要求广泛应用较高的技术，电子计算机的运用。

4、“双轨”复式预算的一般分类：通常划分为经常预算和资本预算两个部分。

（1）经常预算。

主要反映政府一般行政上的经常性收支项目，主要用税收收入筹集收入来满足经常性支出，收方以各项税收为主，支方为各种公共服务方面支出，以及政府行政经费支出。

体现政府的社会管理和国家机器职能，也是一国政府的最低活动界限。

经常预算一般不能有赤字，否则意味着政府财政收入陷入极度困境，以至于最基本支出均无法满足。

（2）资本预算。

反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金而获得社会新生产的资产。

其中，收入反映政府投资及财产出售收益、经常预算结余收入以及收不抵支时的借债收入；支出包括为取得新生产的资产而发生的支出——该支出是该期全国总投资的一部分，折旧备抵和以前生产的资产——这部分资产并不影响生产总量，但涉及政府资产的定期估价；资本预算还可包括外援。

二、复式预算的理论基础复式预算的核心是建立相对独立的资本预算，根据经济学原理，资本应该具有增值的内在特性，因此，西方复式预算的理论基础在于资本预算不同于经常性预算、而具有不同的管理要求。

但在公共财政模式下，构建复式预算的理论基础如下：（一）国家经济职能的实现方式是构建复式预算的起点１、国家职能与国家经济职能２、我国的国家经济职能：具有双重性，即一般经济管理职能和特殊经济管理职能３、我国国家经济职能与政府预算：我国国家的两种经济管理职能分别对应于公共财政和国有资本财政，反映到预算上，就是分别对应于公共预算和国有资本预算。

（二）国有企业与政府的双重关系是构建复式预算的现实条件１、国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，国企对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，国企对政府的贡献，应通过向代表政府行使出资人职能的国有资产管理部门上缴投资收益来实现。

２、国有资本预算是国家预算的有机组成部分（三）国有资产属性的差异形成构建复式预算的客观需要１、国有资产的分类：（1）行政事业性资产。

行政事业性资产主要由财政拨款形成，其基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。

（2）自然资源资产。

自然资源资产不宜纳入国有资本预算，原因有四：第一，这些资产在形成方式上一般是依照国家法律，如《土地管理法》、《矿产资源法》的有关规定，而不是经由政府的投资行为形成的；第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门；第三，这类资产的价值无法准确计量；第四，产权管理目标具有非盈利性。

（3）政府投资的经营性资产。

行政事业性资产之外政府投资形成的以企业资产为主的经营性资产，具有资本的特性，目的是为社会提供共同的生产和生活条件，受益对象的边界明确，便于设置排他机制，由此，这类资产需要、也能够进行保值增值。

2、各类资产属性的差异是构建复式预算的客观需要这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，不应将其简单地划归同一管理体制，纳入同一预算。

三、我国的复式预算模式（一）复式预算改革初期：双轨式预算的试行1．双轨式预算的基本框架。

1992年试编的复式预算是将原有的单一预算按各种预算收支不同的来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分，由此形成双轨式预算。

2．我国双轨式预算存在的问题：（1）政府收支活动反映不完整（2）债务管理滞后，资金运行的透明度差（3）预算管理缺乏配套性（4）复式预算的划分缺乏科学合理性（二）我国复式预算的目标模式：多轨式预算逐步建立公共预算、国有资产经营预算（国有资本金预算）、社会保障预算和债务预算等功能互补的预算，各个预算都应规定各自的收入来源、各自平衡。

第二节公共预算的管理一、公共预算体系（一）公共预算的特点公共预算主要保证政府一般管理职能和事业发展的资金需要，满足政府和公共部门维持日常运转的需要。

1、公共预算的活动具有非营利性2、公共预算以优化资源配置为主要功能3、公共预算坚持平衡原则（二）公共预算的内容狭义的公共预算可以包括政府行政过程中的公共经常性收支预算和公共建设性收支预算。

1、公共经常性收支公共经常性预算是指政府以社会管理者身份取得的收入以保证政府职能正常运转和维护社会公共利益的支出而形成的财力配置计划。

其收支的大体内容如下：收入主要是各项税收收入以及规费、罚没等其他收入；支出为保证政府职能正常运转的国家机关，保障国家安全、维持社会秩序的部队、警察及代表社会公共利益和长远利益的非盈利性领域中的经费，主要包括国家机关、科教文卫体、农林水气、地震、海洋、广电、公安、国防等部门的经费。

2、公共建设性预算公共建设性预算是指用于公共性、非经营性的政府投资而确定的财力配置计划，一般适用于投资规模大、建设周期长，其价值难以通过市场增值的公共基础设施的投资。

公共经常性预算的收支内容大体如下：收入主要包括城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、遗产税(应该尽快开征)、海域场地矿区使用费收入、专项基金征缴收入、土地批租收入、环保收入、经常性预算结转收入、项目使用收入、预算拨款收入、贷款收入和捐赠收入等；支出内容主要包括国防、教育、科研、卫生、环保、市政、水利、交通、能源、通讯、广播、电视等各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目的投入。

二、公共经常性预算的内容及其管理方式（一）行政经费的管理国家财政对行政经费支出是采取“保证供给、厉行节约”的原则。

行政经费的效率评价方式。

衡量行政支出规模的指标和控制办法。

提高行政支出效率的途径。

（二）事业经费的管理1、教科文卫体广事业费的管理一是科技经费：分类管理二是教育经费的管理。

基础教育以地方政府免费提供为主，非政府组织有偿性为辅；大学教育和职业教育实行付费。

2、农林水气事业费的管理有些收益可以内在化，有些活动可进行企业化经营，用市场效率的方式予以评估，其所需经费可交由部门自己负担。

（三）国防安全经费的管理1、国内公共秩序和安全支出2、国防和外交支出三、公共建设性预算的管理（一）公共建设性预算的管理方式1、政府垄断方式：由政府直接投资建设，直接经营和管理2、建设项目法人负责制：明确建设项目投资主体，实行政企分开，投资所有权与经营权分离，由项目法人从建设项目的筹措、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产的保值、增值全过程负责，承担投资风险。

3、对项目实行多元化的融资方式：一是BOT(build—operate—transfer)方式，由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营，在协议规定的特许期内，签约方的私人企业向设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理的收益。

特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。

二是TOT(transfer—operate—transfer)，即移交——经营——移交方式，指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)，一次性地从被委托方那里融到一笔资金，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。

经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。

三是ABS(asset—backed securitization)方式，即以资产为支持的证券化。