地方领导干部应对突发事件的责任与能力

地方领导干部应对突发事件的责任与能力

2010-12-16

根据中央党校教学安排，我们于11月10日至18日前往广东省及广州市、深圳市、东莞市，就应急管理进行了社会调查。从广东省及三市开展应急管理的成效看，有效预防和应对突发事件，加强应急管理法规、制度、组织、系统建设是必须的，同时，更应重视加强管理主体的责任和能力建设。

一、广东省及广州、深圳、东莞三市应急管理主要作法经验

近几年来，广东省按照“一年打基础，两年上台阶，三年创一流，争当全国应急管理工作排头兵”目标，切实加强应急管理工作，探索了应急管理“广东模式”，被国务院办公厅肯定为“广东经验”。

(一)“一案三制”比较健全。一是在全国率先出台《广东省突发事件应急预案管理办法》。分级制定了“总体、专项、部门、地方、重点企事业单位、重大活动”6类预案，形成覆盖多层级、多领域的预案体系。二是在全国率先在县级以上政府成立应急管理专门机构，2008年底，广东省、21个地级以上市、121个县(市区)均成立了应急管理领导机构、工作机构和办事机构，形成了政府、部门、基层相结合的组织体系。乡镇(街道)、社区(村)层面，整合综治维稳、司法、应急、信访、民兵、三防等资源，配备专职应急管理人员。三是按照“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的要求，完善预警预测、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等应急管理运行机制。四是制定并实施《广东省突发事件应对条例》等多部地方性法规。

(二)应急保障体系逐步健全。一手抓应急队伍建设，基本形成以公安、消防、武警为骨干，以医疗救助、防汛抗灾、森林消防、公共卫生、环境监测等为基本力量，以非政府组织、志愿队伍为辅助的应急队伍体系。一手抓应急基础保障，重点完善物资保障体系、专业队伍体系、应急避难场所建设，在全国率先出台《关于进一步加强应急物资储备工作的意见》，探索以募集应急管理基金、推动发展应急产业等方式筹集应急管理资金。

(三)应急支撑能力较强。一是完善应急管理专家参与机制。在全国率先成立应急管理学会、建立省级突发事件应急管理专家库、建立省级突发事件应急技术研究中心。二是全面推进应急平台体系建设。在全国率先出台《广东省应急平台体系建设指导意见》、《广东省应急平台体系技术要求》等指导性文件，率先在省突发事件应急体系“十一五”规划中对应急平台建设进行统一部署。广州市、区两级综合指挥平台与各专项应急平台基本实现同步规划、同步建设。深圳市整合公安110指挥系统等九大系统，完善各个层次的应急指挥平台体系。东莞市整合城市各种力量及市政服务资源，实现多警种、多部门、多层次、跨地域的统一接警、统一指挥、联合行动。三是加强应急宣教培训。在全国率先开通应急管理专门网站、公开征集广东省应急管理标志、宣传口号和应急管理之歌、成立应急管理学院。

(四)基层基础工作比较扎实。以实施“五个一”工程(确定一个县市区、一个乡镇街道、一个社区村、一家企业、一所学校为示范点)为抓手，以“十抓”(抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动)为突破口，以“五早”(信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置)为重点，以点带面，深化基层应急管理工作。

(五)应急管理区域合作扎实开展。在全国率先实现省内毗邻市应急管理合作全覆盖，建立了珠三角、粤东、粤西、粤北4个区域合作机制，推动建立了泛珠三角区域内地9省(区)应急管理联动机制和粤港、粤澳应急管理合作机制，形成了以广东为中心，一轴三网的泛珠三角区域应急管理联动机制。

二、当前突发事件对实施应急管理的考验

当前，突发事件往往表现出突发性与紧急性并存、公共性与灾难性并存、共振性与复杂性并存的特点，应对突发事件的难度增大、风险也增大。作为应急管理主体的地方政府及领导干部，在应对突发事件中面临更多的考验。

(一)矛盾多发，应急走向常态化。我国目前正处在突发公共事件的高发时期，由此造成巨大损失或负面影响。经济社会转型造成的社会矛盾增多，极端天气引发的自然灾害频发，重大安全事故不断，以及改革开放深入推进带来的非传统、非常态的突发公共事件危害明显加大等等，突发事件已成为现代社会生活中的一种常见现象。应急管理不再是危机出现时的单一管理，而是一种常态化的全面管理。

(二)事发突然，时效性强。突发事件往往事前难以预测，其事发突然，而且作用范围广泛，常常影响社会正常关系和秩序。不论是迅速响应，还是有效处置，对时效性要求都很高。

(三)决策时间紧，控制难度大。应急决策是决策者在极其有限的时间内凭借有限资源作出的，在决策目标、决策条件、决策程序和决策效果等方面与常规决策有很大的差别。由于决策时间紧，决策判断往往来源于决策者的经验和直觉，决策后果往往难以预料。同时，由于受多种因素的影响，突发事件又是不断变化发展的，给应急决策的实施及效果控制增加了难度和不确定性。

(四)力量多元，协调复杂。参与应急响应的有政府、专门力量、社会及人民群众。在应急响应中要统一行动、形成合力，对指挥协调要求很高。同时，在应急管理中，突发事件所在地域的混乱状态是客观存在的。如果不能实施有效的控制和协同，就难以将事态控制在预定范围内，事件处理很可能忙中出乱。如何把握好事件处理与控制的度，对争取时间和效率，达到最佳处理效果，往往起到关键作用。

(五)媒体参与广，信息传播快。所有的突发事件，媒体都会第一时间赶到现场，甚至

早于处置事件的官员；网民也会大大早于媒体，在第一时间发布信息。如果传导的信息不完全、不准确或不及时，容易引起误导。在应对突发事件中，既要注意信息搜集的完整、准确、及时，又要注意信息传播的客观、公开和有效。建立良好的信息沟通协调机制，对于防止信息的误传和谣言的传播，稳定民心、实施监督等具有现实意义。

(六)社会群体心理复杂，“放大”作用明显。近几年来发生的很多突发事件，往往由于社会群体不健康的心理而被放大，增加了事件处置难度，造成被动局面。根据社会群体心理形成的机理，进行必要、有效的疏导，对防范和处置突发事件具有促进作用，也是应对突发事件不可忽视的重要方面。

三、增强地方领导干部应对突发事件的责任和能力

从一般意义上讲，地方政府作为公共事务的管理者，必须承担其相应的政治责任、行政责任、法律责任和道义，这就要求地方政府在突发事件造成的危机状态下要明了主体地位，承担起维护社会公共安全的责任，控制由危机引起的连锁反应，降低危机带来的负面影响，有效承担起危机管理的责任。当前我国正处在突发公共事件的高发时期，维护社会稳定面临新的挑战。加强应急管理是各级政府和领导干部的一项重大政治责任，必须努力提高预防和处置突发事件的能力。基于政府在应急管理中的角色定位，地方领导干部应不断增强应对突发事件的责任和能力。

(一)提高认识，强化责任。一个地方的领导干部，不仅对本地改革和发展起着重要推动作用，同时也对维护社会稳定负有重要责任。作为应急管理的组织者、领导者，地方领导干部要从影响全局和战略的高度深化认识，及时有效化解各种矛盾，并建立健全相应的领导责任制和责任追究制度，切实担负起实施应急管理的领导责任。借鉴广东等沿海省市的经验，要建立健全应急管理行政首长负责制、分级负责制、部门负责制、专业技术人员责任制和各项岗位责任制，确保应急管理责任层层落实。

(二)完善体制，健全机制。按照“一案三制”要求，建立健全“横向到边、纵向到底”的预案体系，完善多层次、多区域预案。建立健全应急管理领导机构和工作机构，明确一把手为第一责任人，完善政府、部门、基层相结合的应急组织体系。建立健全隐患排查监控、预测预警、信息报告和共享、应急处置协调联动、社会动员、信息发布和舆论引导机制，形成协调有效的应急管理工作机制。

(三)见微知著，科学预见。突发事件虽然事发突然，但在其酝酿、发生过程中必然会有一些迹象。要善于捕捉一些苗头性问题，掌握真实的信息，准确分析判断，尽早采取措施，将矛盾化解在基层和萌芽状态。既善于预见危机的发生，又根据实际情况，预见危机发展变化的可能趋势。做到这一点，必须加强对社会舆情的分析和掌握，特别是对突发事件事前、事发、事中、事后各种信息的动态分析，做到对事件的演变有准确预见，对事件的性质有准确判断，对事态的发展有及时预警。