《公共经济学》——公共经济政策

公共经济决策行为的演变
据状况，导致了国家财政与诸侯财政并存的 局面。尤其在我国诸侯割据极端严重的时期， 国家财政制度常常是混乱不堪的。因而，在 政治和财政体制不统一的社会环境中，建立 一个为整个社会服务的公共财政是不可能的。 最后，在封建社会末期，由于商品货币经济 的发展，财政收支方式由实物方式向货币方 式的转变，国家财政模式也逐渐从官房财政 过渡为公共财政。
公共经济决策
于是，这种民主程序本身所固有的矛盾必然 会导致公共经济决策中的失误。 前面已经提到，非政府决策主体的行为 对经济政策的决策过程也有着重要影响。无 论是单个选民、政治家还是利益集团或政党， 在政治市场中所遵循的都是利己主义的最大 化原则。正是各个利益主体之间的相互冲突 与妥协最终影响并形成了公共经济决策，同 时也导致某些公共经济政策的偏差和失误。
公共经济决策
平问题产生的根源之一；其次，社会不公平 还来源于制度上的不完善，如就业中的性别 歧视、市场竞争中垄断的出现等等，这也在 一定程度上导致了社会收入分配的不平等； 第三，个人本身的处境也导致了竞争环境的 不平等。对此，起着社会资源分配功能的公 共经济政策，就应承担起实施社会公平的职 责。例如，政府在制定支出政策时，就要对 低收入阶层提供较多的公共劳务或补贴。
公共经济决策
公共经济决策主体
传统观点认为，政府作为协调各主体之 间利益关系的权威性组织，是惟一的公共经 济决策主体，而其他领域中的决策主体只能 通过不同的方式来间接影响政府，从而对经 济政策的决定产生作用，但最终的决策主体 还是政府。 一些现代观念认为，此种政府是决策主 体的传统观点忽略了民主体制的要求。在民
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政策失误，最终必然会导致政府的灭亡。 而在实行民主制的西方国家中，选民所进 行的选举也是一种经济政策的制定过程， 无论是直接民主还是间接民主，政府最后 所采取的经济决策本质上都反映着各个选 民的利益需求。至于决策执行过程和执行 结果中发生的偏差，则是选举制度和具体 执行者的问题。1
公共经济决策
公共经济决策目标
公共经济决策的目标，指的是通过公共 经济决策的实施所要达到的目的，它是公共 经济决策的出发点和归宿，制约着公共经济 政策从制定到实施的全过程。 以社会福利最大化为公共经济决策目标 只是一个理论假设，现实生活中，政治和经 济等多方面的因素对公共经济决策目标的确 定则起着更重要的决定作用。
公共经济政策评估
因此，布坎南得出结论：经济政策的制 定过程和规则是衡量经济政策好坏的一个间 接标准；只要过程和规则是人们一致同意的， 那么，它就能充分反映和促进显示出来的个 人偏好转化成可观察的政治过程，据此制定 出来的经济政策就是可取的。 但从成本和效益的角度看，任何一项经 济政策的好与坏、可取与不可取都必须考虑 付出是否值得1的问题。
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效率。但现实市场经济的失灵，使得建立在 完全竞争市场假设之上的帕累托最优状态难 以达到。为了克服市场经济的缺陷，政府的 政策调节便不可缺少。 2、公平。公平问题作为政治学和经济 学共同关注的问题，同时也是市场经济在提 高资源配置效率过程中的一种伴随现象。首 先，市场经济初始条件下的不公平，即土地、 资本和劳动等生产要素占有的不平等，是公
《公共经济学》
公共经济政策
余 斌
北京大学政府管理学院
2005年
内容简介
公共经济决策 公共经济政策制定
公共经济政策的目标
公共经济政策的主要工具
公共经济决策
公共经济决策是指公共经济政策的制定 过程。而一国的公共经济政策，指的是执政 党及其政府在现行政治经济制度的基础上， 为了达到一定时期经济发展的目标而制定的 经济活动的准则和内容。 公共经济政策的决策过程在很大程度上 是一个政治过程，它涉及到选民、政治家、 利益集团以及政党等多方利益主体。总体来 说，它包括以下几方面的因素：
公共经济决策行为的演变
其个人及家庭的需要只能靠他所拥有的资产 （主要是土地）来满足，并逐步与国家需要 分别开来；只是维持以国王为首的国家机器 的运转的需要才由国家财政供给。同时，在 西方封建社会的末期，国家财政的收支管理 上也分别出现了单独的机构和人员，而新兴 资产阶级进入议会，对国家财政收支进行监 督，也进一步加强了这种分离。其次，由于 封建社会在政治上的分封制所造成的诸侯割
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公共经济政策评估
对于公共经济政策的分析，公共选择理 论明确提出：应关注约束公共经济政策制定 过程的规则，而不是公共经济政策的具体内 容。 布坎南认为，个人在投票做经济决策的 时候，他的偏好是在行动的过程中显示出来 的，而对于结果的好坏，却没有一个客观的 评价标准；当他选择某一过程1，他也就选 择了这一过程将会产生的结果。
公共经济政策的目标
1、充分就业。充分就业是指非自愿失 业者都能够就业。非自愿失业是指人们愿意 接受比现行工资更低的工资仍然找不到工作 引起的失业。在充分就业时，自愿失业和摩 擦失业仍然存在。按照国际惯例，失业率在 4%～5%即为充分就业。 2、物价稳定。物价稳定是指一般价格 水平的稳定。一般价格稳定不是指每种商品 价格固定不变，而是指价格指数不变，即没
公共经济政策制定的程序
公共经济政策作为具有一定法律约束力 的社会行为规范，在很大程度上是一种行政 性、政治性的工作。 一项经济政策的制定要遵循这样几个程 序：首先，调查情况，提出问题；其次，确 定政策目标，这是一切经济活动的归宿；再 次，拟订经济政策方案，即在实地调查和听 取各方意见之后，规定经济目标的具体内容 及实现的方式等等；最后，论证和选择经济 政策方案。
公共经济决策
公共经济决策的特征
第一，公共经济决策具有广泛的参与主 体。政府在制定公共经济政策时，一般都要 广泛地听取各方面的意见。第二，公共经济 决策的目的具有多样性。与市场经济主体追 求单纯的经济利益不同，公共经济决策往往 追求更多的东西，例如经济增长、政治稳定 等公共目标。第三，公共经济决策的执行具 有滞后性。滞后性是一切政策执行过程中不
6、控制人口。控制人口数量、提高人 口素质已成为宏观经济调控的重要目标。 7、保护和改善生态环境。这是保证经 济长期可持续发展、提高人们生活质量的必 要条件。 8、合理配置资源，实现区域经济协调 发展。 在政府的宏观经济调控中，最直接、最 重要的目标是前四个目标。
公共经济决策
公共经济决策过程中的政治影响因素
根源于经济领域中的公共经济政策的决 策过程，实际上是在政治领域中做出的，经 济领域中的企业和消费者最终是通过在政治 领域中作为投票者和形成利益集团来对公共 经济政策的决定产生影响的。 阿罗不可能性定理表明，多数原则并不 能代表多数社会成员的意志，现代民主体制 下政治决策过程有着不可克服的内在矛盾。
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可避免的规律。这是因为，从经济问题的出 现到问题的解决，往往需要一定的时间，而 在这段时间内，各种因素又是不断变化的， 在变化了的情况不适应当初所制定的经济政 策时，这些经济决策就达不到解决问题的效 果。第四，决策执行结果的重大影响性。例 如，政府所做的税收调整政策，常常会影响 着经济的增长、个人的投资和消费以及物价 的上涨和下滑等诸多因素。
公共经济政策评估
一方面，一项经济政策改变了社会资源 的配置方式，引起了经济的变动，从而会给 社会带来一定的效益；另一方面，这项经济 政策将花费一定的成本，它包括政策的制定、 实施过程中所需的各种费用，以及采取该政 策而舍弃其他政策的机会成本，等等。 由此，评价政策好坏的标准，在很大程 度上就取决于该项政策对社会的贡献与社会 为之所付代价之间的差额1 。
公共经济决策行为的演变
在现代市场经济体制出现以前，公共经 济决策集中表现为财政决策。财政作为政府 为实现其职能而进行资源的配置和应用的一 种活动，其具体内容和方式随社会生产力及 社会经济运行方式的发展变化而不断变化着， 并在人类社会发展的不同历史阶段呈现出不 同的特征，表现为不同的财政模式。根据人 类社会形态的演变，公共经济决策行为，即 财政决策模式经历了以下三个阶段：
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1、家计财政时期 家计财政，又称为君主财政，指的是在 奴隶社会里，国王占有全部土地和奴隶，国 家财政收支与国王收支不分的一种经济运行 方式。在这种经济运行方式下，国王既是政 治和经济的最高统治者，又是土地和奴隶的 总所有者。一切都属于国王所有。在国家的 经济生活中，国王的需要就是国家的需要， 国王个人和家庭的需要也常常与国家实现职
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例如，社会保障政策的实施目的就在于 缩小社会贫富的两极分化1，以及照顾那些 生活能力差的人，如老人、残疾人等。 因此，在评价一项政策的好与坏、值得 与不值得时，需要考虑政治的、经济的、社 会的以及一国的经济发展需要等很多因素。 从政策的制定过程来说，只有做到了决策的 科学化和民主化，才能为好政策的产生奠定 基础。
公共经济政策的目标
有通货膨胀。 3、经济持续均衡增长。它是指在平和 消除经济周期性波动的同时，实现宏观经济 的长期稳定发展。 4、国际收支平衡。国际收支平衡是指 国际贸易（包括商品和劳务）的平衡和国际 资本流动的平衡。 5、收入公平分配，保障最低生活需要， 提供均等竞争的机会。
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公共经济决策行为的演变
2、官房财政时期 当社会发展到封建地主经济阶段，国王 已不再是全社会土地的所有者，而仅仅作为 地主的一员占有一部分土地。新兴的地主阶 级占有了大部分土地。此时，社会经济制度 的变化和生产方式的变化引起了国家财政决 策模式，尤其是财政分配内容的极大变化。 具体表现为： 首先，封建国王作为地主阶级的一员，
公共经济决策
主政治下，政府只是形式上的决策主体，或 者说是委托的决策主体，最终的决策主体是 普通选民，以及从中形成的利益集团。 这一观点的依据是，按照政府契约论， 政府是人们为了避免在冲突中两败俱伤 1 ， 各自交出一部分权利 2 而组成的保护全体人 民的组织，由此，政府的行动宗旨和决策的 目的也必须服务于人们的利益；在实际政治 生活中，长期的政府垄断决策所导致的经济
公共经济决策行为的演变
能的需要紧密联系，不可分割。国家财政分 配的依据，除了政治权力之外，就只剩下国 王作为最大的奴隶主所占有的个人生产资料 所有权的收入。这其中包含了强烈的国王个 人收支的家政财务的内容，使得奴隶制经济 财政呈现出国王家政财务的特征。在家计财 政体制下，公私没有界限，各种经济决策的 制定和执行完全是国王一人的主观臆断，民 众和行政官员是没有任何发言权的1。
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3、民主财政时期 民主财政也称为公共财政，它是市场经 济条件下财政模式的必然选择1。事实上， 只有到了市场经济时期，国家财政才具有了 明显的公共服务的性质，才成为公共财政。 在市场经济财政下，政府财政措施也主要被 用于市场机制无法有效运行的范围和领域内， 并成为确保市场经济正常运转所必不可少的 外部条件。
公共经济政策评估
如果一项政策的实施给社会所带来的额 外满足大于人们1为此所付出的代价，或者 与其他政策相比，该项政策的净效益最大， 那么，该项政策就是可取的。 不过，标准评定也不完全局限于此。由 于政府关心更多的东西，很多经济政策的做 出和实施并不追求单纯的经济效益，有些经 济政策仅仅服务于政治的需要或者是为了稳 定社会2。
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3、经济增长与稳定。经济增长是经济 和社会发展的基础，增长过慢或过快，都会 导致经济的不稳定，甚至会引起一系列社会 问题。奉行稳定发展的经济政策，历来是各 国政府所追求的目标。实现稳定的目标包含 着经济稳定与政治稳定两个方面：经济上的 稳定主要表现为物价的稳定、生产的稳定、 财政收支水平的稳定和个人收入的稳定等； 政治上的稳定则表现为整个社会的稳定。
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例如，决策者为了迎合选民，不惜损害 社会长期福利，以牺牲效率换取公平，以通 货膨胀换取就业的增加等等1。这就涉及到 一个价值选择的问题。一般说来，经济决策 的目标主要集中在三个方面： 1、效率。经济政策的本质在于对稀缺 的社会资源进行配置和分配，其中，效率是 一个重要的经济目标。根据福利经济学的观 点，如果实现了帕累托最优就达到了最高的