人民财评

人民财评：提高城镇化质量释放中国发展潜力
到目前为止，我国的城市建设和发展基本处于自发、粗放和低水平扩张状态，城市基础设施等硬件质量差、系统不配套，硬件建设与城市公共服务、户籍管理、社会管理等“软件”能力提高不协调。

低水平的造城运动，一方面大量占用土地，消耗劳动和物质资源，另一方面明显限制了城市承载能力提高，延缓了城镇化步伐。

2011年我国第二、第三产业增加值占GDP的比重达到90%，非农产业的就业比重达到65.2%，但城镇化率为51.3%，城镇就业人数占全部就业的比重为47%。

城镇人口统计中，包括2亿左右的非城镇户籍居民；城镇人口近40%居住在镇级地域。

按照户籍人口计算，我国城镇化率仅为37%；居住在县城及以上级别城市的常住人口占总人口的比重仅为32%。

随着市场机制配置资源能力增强和产业升级，制造业服务业等非农产业向城镇集中、积聚的态势已非常明显，农村劳动力和人口向城镇转移已成为不容否认的客观大势。

受城镇承载能力和户籍管理限制，进城难、留下来更难的问题不断发展；产业在城镇的发展空间日见狭窄。

城镇化滞后已成为制约我国经济社会发展的突出矛盾。

具体表现在四个方面：
第一，城市地租、房租水平不断提高，运输流通费用不断提高，制造业服务业发展环境日益趋紧。

第二，劳动力进入城市的路径不断缩窄，北京等特大城市人口承载能力接近饱和，农村劳动力进城的阻力不断加大，稳定留下来的难度不断加大。

城市市场流通体系和公共服务发展相对滞后，还使城市生存成本较快提高。

2003-2011年,城镇居民人均基本生活费支出翻了一番多，对于没有教育、医疗、保障房等基本公共服务保障的农民工来说，基本生活费支出的增长幅度还要大很多。

城市进入门槛不断提高，生活费用不断提高，成为制造业、服务业招工难、招工贵的一个重要原因。

第三，城市发展相对滞后，导致住、行为主的消费结构升级活动受限。

受城市汽车承载能力的限制，城市家庭买车需求开始明显降温；受城市特别是大城市、特大城市土地供给的限制，住房供给对房价逐步失去弹性，稳定房价的重点越来越多地集中到控制买房需求方面，房地产市场需求明显降温。

消费结构升级是现阶段消费增长的主导力量，住行改善速率的降低，必然影响到消费增长速率；汽车、住房市场的降温，必然影响到内需潜力的正常释放，进而制约经济发展。

通过对就业的约束，不断限制劳动力和人口向城市转移的速率。

第四，随着农村人口向城镇的大规模转移，传统的农村社会形态正在很快解体；城镇化滞后将大量人群置于流动、不确定状态，严重影响了这些人群顺利加入以城市为载体的现代社会和现代文明，影响了由传统社会向现代社会转变的步伐，是制约社会进步、导致社会不稳定的重要隐患。

城市是一个结构复杂的大系统，城市建设必须注重科学规划，必须按照长远目标统筹协调发展。

导致城镇化滞后的突出问题是：第一，缺少城市发展布局的长远规划，缺少严格按照长远规划目标，分步骤、高质量推进的城市基础设施体系建设。

往往是边建设、边规划，规划赶不上变化，变化随意更改规划。

甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况。

严重影响了城市建设的系统性、科学性，大大降低了城市发展的后劲和可持续性。

地下基础设施普遍缺位，受地下基础设施能力和规划布局限制，北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。

第二，城市政府公共服务能力、社会管理能力明显不足，公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇户籍的放开速率，也制约了城镇化步伐。

目前对中国经济发展潜力的担心，主要从住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面产生，而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。

准确研判我国城镇化潜力，是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。

目前我国城镇化率刚刚超过50%，从国际比较看，实现现代化目标，我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。

这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。

另外需要注意的是，城镇常住人口中还有2亿左右没有城镇户籍；城镇常住人口中近40%居住在县城以下的镇里。

如果考虑这些因素，未来城镇化是要使5亿左右的农村或者准城镇人口转变为真正意义上的城市居民，使2.6亿左右的镇域居民达到城市居民享受的基础设施和公共服务水平。

1978年到2009年的31年间，我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右，因此对未来城镇化潜力和经济发展潜力绝不能低估。

加快推进更高质量的城镇化，必须发挥好政府与市场两个方面的作用。

按照政府搭台，企业唱戏的分工，政府重点要抓好城市布局长远规划、抓好基础设施建设、抓好社会公共服务和社会管理。

要创造良好的城市发展环境，使市场配置资源的基础性作用得到更充分发挥。

协调人、财、物等各类要素资源按照福利最大化原则在城乡之间合理配置，引导制造业、服务业围绕城市平台合理布局。

通过公平、有序、透明、严格的市场选择，促进企业和产业素质提高，促进人的素质不断提高，促进技术、管理创新。

笔者认为，目前最为重要的推进三个方面的工作。

一是尽快制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局方案。

规划形成以后应由人代会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。

二是要严格按照规划要求，着眼长远、注重质量，“好”字当头，适度超前地推进城市基础设施建设，特别是地下管廊、排水、地铁等地下基础设施建设。

对工程建设质量要建立责任终身追究制度。

要高质量地为全面小康、现代化奠定可靠基础，为子孙后代留下经得起岁月考验、可以满足未来现代化要求、宏伟完备的基础设施系统。

三是加快提高政府的公共事业和社会管理能力。

将公共服务和社会管理业绩作为重要考核指标，通过民主监督加以评定。

在公共服务和社会管理水平提高的基础上，逐步放开大城市户籍管理。

要把经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹于城市建设、发展、管理过程中，使城镇化更好、更全面地引领我国全面小康和现代化进程。

（作者系国务院发展研究中心研究员）。