新加坡的土地制度与土地市场管理
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讲座 1-1g
新加坡的土地制度与土地市场管理
新加坡南洋理工大学 刘云华博士
电邮：ayuliu@ntu.edu.sg 手机： 65-97497576
1
一、土地使用效率的理论与管理规范
二、新加坡土地制度与土地管理机构
三、新加坡的土地市场与地产政策
2
一、土地使用效率的理论与管理规范
土地使用效率
土地使用效率在于土地产出的最大化，即让能够 产出最多的土地使用者使用土地。
平等的市场交易自然会使土地的使用权落入出价 最高者，同时，他必然也是能使土地产出最多的 人。 完全竞争的土地市场会使土地使用效率到达最佳 状态。
3
市场经济中土地的特殊特性
1。不可移动性造成分割的土地市场。
2。区位的唯一性造成产品的异质性以及一定的 垄断性。
3。分割的市场和有限供给以及可以长期重复使 用成为最佳投机品。 4。不可移动性造成使用者外部效应的不可移动。
12
土地分区制管理
财政分区
地方政府通常利用财产税为公众服务提供资金， 所以城市会排斥那些可能给地方政府带来财政负 担的家庭或企业。
高密度住宅通常是地方政府排斥的对象。
排斥性分区制和包含性分区制。 边缘土地的使用可能会用附加开发费。 工、商业开发区要承担其对所在区域产生的外部 成本。
13
土地分区制管理
城市群或城市带模式
每一城市各自专注于某些方面的产业或经营，形 成经济功能互补的城市群或城市带。
8
《环球企业家》2010-07-05 2010年6月24日，国务院副总理李克强在上 海进一步指出，城市群是城市化发展的重 要途径⋯⋯通过现代交通网络，把中心镇发 展成中小城市，与大城市形成有序分工、 优势互补的空间布局。李克强认为，这既 可避免城镇过于分散造成的土地浪费，亦 可避免特大城市过于膨胀造成的“城市 病”。
简单说来：城市规划的核心是 布局 “人口、交通、产业” 这三个要素， 解决 “交通拥挤 和 环境污染” 两个问题。
6
城市土地的综合规划
城市系统规划模式 中心城市和卫星城模式 多中心模式。 城市带。 正在探索中的立体城市和超级都市。
7
城市土地的综合规划
中心城市和卫星城模式
城市在由集聚效应导致的人力、资本集中的同时， 也由于交通成本的降低向外扩散。扩散的新城区 或形成的卫星城并不一定复制中心城市的所有功 能，而是借用或仍然依托中心城市的某些功能， 于是形成中心城市和卫星城的模式。
17
土地利用管理与分区制
监控土地市场的其他机制 限期开发。 土地供应调节。 交易税。 资本增值税。 建设执照。
18
新加坡土地综合利用与集约利用
概念性规划图
概念性规划图1967年由联合国专家帮助制定。其主 要用途为新加坡的产业分布、市区中心体系和交通 设置提供指导。 概念性规划图主要理念是要考虑交通、环保、土地 利用等城市的综合效率。
新加坡廉政监督机制
严密的和公开、透明的销售程序
38
新加坡土地局的组织结构确保土地局在第一层面 上有宏观和微观两个级别的监督机制。
董事会主席 总执行官
内部审计
副总执行官 公共土 地组 私人土 地组 土地财 政组
管制与公司 服务部
地理和 空间组
土地管 制组
公司服 土地资 信息技 法律服 务组 料组 术组 务组
28
新加坡城市规划
市区中心功能区划分模式 行政区：适度分散原则。 历史文化区：殖民地行政区，中国城， 马来村，印度村。 教育与传媒：集中。 金融区：集中市区中心。 商业区：中心商业区与卫星城商业区。
29
新加坡土地利用分布2009
居住用地19％：各类住 房 工作用地19％：工厂、 办公室、仓库、销售中 心 娱乐和社区空间23％： 公园、水库、运动场、 学校、图书馆 基础设施21％：交通系 统、机场、港口、水电、 电讯 其他18％：军营、训练 场未开发区
22
人口布局
在市中心和其他商业区内设有公共住房 对缓减交通拥挤是非常重要的。
23
新加坡城市规划
24
新加坡城市规划
25
产业布局
在居民区附近设置低污染的工业区对缓 减交通拥挤也是非常重要的。
26
从我家窗户看出去的景观：面向西南，对面是炼 油厂，当时风向西北。
27
新加坡城市规划
土地规划中的环境考虑 产业布局：污染控制。 交通与人口密度：噪音和拥挤问题。 绿地比例：每千人0.8公顷绿地，和开放空 间。
土地不分区的优点是：
激励土地所以者对土地利用的状况进行谈判，受外部 性影响的各方通过谈判，签订和约一解决外部性问题。
没有分区制使大部分工业厂商聚集于易于进入交通网 的地方，零售商聚集在商业中心和零售业条状带地区。
15
土地的市场化管理
土地市场化管理只能是在城市土地规划的 基本框架下有限地实行市场机制，即目前 通行的招投标、拍卖、挂牌等。
wk.baidu.com
结论：自由土地市场是不可能达到完全竞争市场 的最佳状态。
4
市场经济中土地的管理规范
土地管理的目的是取得土地使用的综合效率 土地管理的不同层次和类别： 城市土地的综合规划 土地分区制管理 土地市场化管理
5
城市土地的综合规划
城市综合规划
城市规划则是研究如何合理地规划土地的使用， 从而使整个城市能够和谐高效地运作，提高城市 运行的综合效率。这包括合理的工业、商业和住 宅区的布局，畅顺的交通，整洁、优美的环境， 以及具有历史文化特色的市容等。
36
土地局的土地出售管理 土地局根据 “政府土地销售计划” 直接 出售土地给私人或政府部门，土地的用途 包括农业、商业，办公等，也有一些土地 销售是临时决定的。
土地局也会委托代理机构出售政府土地
同时要确保这些机构尽可能公开、透明土地销 售过程。
37
如何确保土地局和其他机构出售土地的公正 性 行政体系的廉洁 新加坡法定机构的运作模式
设计分区
设计分区将住宅和就业的增长引向能够有效提供 基础设施的地区。设计分区也常常被用于保护空 隙地段。
直接开发：考虑土地所以者的权益。
空隙地分区制。边际效益与土地边际成本的均衡。
14
土地分区制管理
未实行分区制的城市如何？
美国德州休斯顿市是美国唯一没有分区的城市。
发展的结果是休斯顿是城市机构和土地利用分布基本类似 于其他土地分区的城市。
8,000 (12.2)
2,500 (3.8) 4,000 (6.0) 1,600 (2.4) 3,300 (5.0) 8,200 (12.5) 66,000 (100)
14,000 (17.5)
4,500 (5.6) 5,500 (6.9) 2,000 (2.5) 6,300 (7.8) 9,600 (12.0) 80,000 (100)
33
新加坡的土地制度
私有和国有土地百分比的演变
---------------------------------------年度 国有 私有 ---------------------------------------1949 31 69 1952 37 63 1960 44 56 1965 49 51 1970 57 43 1975 66 34 1980 70 30 1985 76 24 2006 87 13 ---------------------------------------34
6,000
2,000 3,000 400 3,000 1,400 (-8,800) 14,000
31
27,400 (41.5) 18.600 (23.2)
二、新加坡的土地制度与土地管理机构
新加坡的土地制度
新加坡的土地所有制是国有和私有的混合制度。
国有土地是通过土地征用法从私有土地征用而来。 目前国有土地比例约为90%。 国有土地出让的使用权一般是99年，特别情况有 30年或60年。
私人发展商可以向政府买地建设私人住宅或商业 地产，使用权99年。
此外，还有少量的政府土地使用权为999年。
32
新加坡的土地制度
土地征用法
1958年通过临时土地征用法。
1966年通过了修改后的土地征用法。修改 后的法令授予政府更广泛的权力。政府为 了如下目的征用土地：
为了仍何公共用途。 基于公众利益，如果执行部长认为有必要，部 长可以指定仍何人，公司或法定机构进行征地。 为了仍何居住、商业和工业的用途。
9
土地分区制管理
基本的手段是将使用目的互不相容的土地 分离开来。 土地分区的基本类型有：
公害分区
财政分区 设计分区
10
土地分区制管理
公害分区（外部性分区）
把不相容的土地利用隔离开来。 产生公害的产业通常有： 工业工厂的工业污染 零售商业的外部性如交通阻塞和噪音 高密度住宅产生的外部性负效应交通拥挤和噪 音问题。 公害分区的方法不减少污染量，只能是污染源转 移。
新加坡的土地制度
新加坡土地管理机构
新加坡土地局：
土地局是政府的土地管理机构。土地局也指 定代理机构管理土地：
新加坡市区重建局
建屋发展局 裕廊工业集团 陆路交通局
35
新加坡土地局
隶属律政部的法定机构，代表国家行使土地所有 权职责。
土地局地职责主要是对政府土地和政府建筑物的 管理和管制，确保政府土地出售、建筑物出租得 到合理价格。 具体管理职责有：土地出售和出租、土地征用、 土地分配以及土地资料管理。 管制职责包括土地注册和土地用途监管。
城市中心和相对独立卫星城的概念减少总体交通需 求。 产业布局注重环保和就业分布。
19
土地的综合利用与集约利用
新加坡城市规划
新加坡的城市中心与卫星城体系设计。
20
概念性规划图的市镇和交通安排
21
新加坡城市规划
交通规划
概念性规划图以环形和中心向外辐射的模式设计 新加坡的干线交通网络。 这种设计可以使得车辆由中心方便地到达外围的 卫星城，也可以使车辆从中心区的一个地方方便 地到达另一个地方。 干线交通网络由地铁系统和高速公路系统组成。 目前的地铁线长93公里，未来计划增加到500公里。
新加坡710平方公里土地，土 地用途细分为31个类别。
30
新加坡土地利用分布，公顷，(%) 资料来源：市区重建局 土地用途 住房 商业 2000土地分配 预测需求 10,000 (15.1) 18,000 (22.5) 1,000 (1.5) 1,500 (1.9) 差额 8,000 500
工业
公园 社区、机构 运动、娱乐 基础设施 道路 其他 总计
39
新加坡土地局董事会成员：主要是非政府成员
1. Mr Chaly Mah CEO & Country Managing Partner, Deloitte and Touche Dr Peter Kellock Founder muvee Technologies Pte Ltd Mr Ed Ng President & CEO（保险公司） ASEAN，GE Capital Mr Latiff Ibrahim Managing Partner Harry Elias Partnership Lee Tsao Yuan Executive Director SDC Consulting Mr Tan Tong Hai Chief Operating Officer Starhub Ltd 2. Professor Pang Eng Fong Practice Professor of Management 新加坡管理大学商学院教授 Singapore Management University Ms Rita Soh Siow Lan Director 总裁（建筑公司） RDC Architects Mr Yap Kim Wah 新加坡航空公司资深副总裁 Singapore Airlines Ltd Ms Koh Lin-Net 贸工部副秘书长Deputy Secretary, Ministry of Trade and Industry Mr Vincent Hoong 土地局总执行官 Chief Executive，SLA Mr Greg Seow 董事会主席 40 AMP Capital Investors (Singapore)
11
土地分区制管理
公害分区（外部性分区）
环保性能分区：传统分区以区域划分土地。环保 性能分区则以环保标准分区，符合限定环保标准 者都可以进入。
零售业公害：交通拥挤、噪音、停车是零售业的 主要外部效应。若以环保性能分区，只要零售业 者能够满足要求，也可以座落在住宅区内。 住宅公害：大部分住宅外部性产生于高密度住宅。 停车、噪音、遮挡是主要问题。
招标：当土地使用的外部效应成为主要考 虑因素时，固定土地价格下的项目招标是 最可能的有效土地利用。
16
土地利用管理与分区制
土地的市场化管理（继续） 投标：价格是主要考虑因素，但市场又不 能形成竞争市场，则由为数不多的购买者 投标。
拍卖：如果土地价格是主要考虑因素，有 足够的购买者。 挂牌：非竞争地段。
新加坡的土地制度与土地市场管理
新加坡南洋理工大学 刘云华博士
电邮：ayuliu@ntu.edu.sg 手机： 65-97497576
1
一、土地使用效率的理论与管理规范
二、新加坡土地制度与土地管理机构
三、新加坡的土地市场与地产政策
2
一、土地使用效率的理论与管理规范
土地使用效率
土地使用效率在于土地产出的最大化，即让能够 产出最多的土地使用者使用土地。
平等的市场交易自然会使土地的使用权落入出价 最高者，同时，他必然也是能使土地产出最多的 人。 完全竞争的土地市场会使土地使用效率到达最佳 状态。
3
市场经济中土地的特殊特性
1。不可移动性造成分割的土地市场。
2。区位的唯一性造成产品的异质性以及一定的 垄断性。
3。分割的市场和有限供给以及可以长期重复使 用成为最佳投机品。 4。不可移动性造成使用者外部效应的不可移动。
12
土地分区制管理
财政分区
地方政府通常利用财产税为公众服务提供资金， 所以城市会排斥那些可能给地方政府带来财政负 担的家庭或企业。
高密度住宅通常是地方政府排斥的对象。
排斥性分区制和包含性分区制。 边缘土地的使用可能会用附加开发费。 工、商业开发区要承担其对所在区域产生的外部 成本。
13
土地分区制管理
城市群或城市带模式
每一城市各自专注于某些方面的产业或经营，形 成经济功能互补的城市群或城市带。
8
《环球企业家》2010-07-05 2010年6月24日，国务院副总理李克强在上 海进一步指出，城市群是城市化发展的重 要途径⋯⋯通过现代交通网络，把中心镇发 展成中小城市，与大城市形成有序分工、 优势互补的空间布局。李克强认为，这既 可避免城镇过于分散造成的土地浪费，亦 可避免特大城市过于膨胀造成的“城市 病”。
简单说来：城市规划的核心是 布局 “人口、交通、产业” 这三个要素， 解决 “交通拥挤 和 环境污染” 两个问题。
6
城市土地的综合规划
城市系统规划模式 中心城市和卫星城模式 多中心模式。 城市带。 正在探索中的立体城市和超级都市。
7
城市土地的综合规划
中心城市和卫星城模式
城市在由集聚效应导致的人力、资本集中的同时， 也由于交通成本的降低向外扩散。扩散的新城区 或形成的卫星城并不一定复制中心城市的所有功 能，而是借用或仍然依托中心城市的某些功能， 于是形成中心城市和卫星城的模式。
17
土地利用管理与分区制
监控土地市场的其他机制 限期开发。 土地供应调节。 交易税。 资本增值税。 建设执照。
18
新加坡土地综合利用与集约利用
概念性规划图
概念性规划图1967年由联合国专家帮助制定。其主 要用途为新加坡的产业分布、市区中心体系和交通 设置提供指导。 概念性规划图主要理念是要考虑交通、环保、土地 利用等城市的综合效率。
新加坡廉政监督机制
严密的和公开、透明的销售程序
38
新加坡土地局的组织结构确保土地局在第一层面 上有宏观和微观两个级别的监督机制。
董事会主席 总执行官
内部审计
副总执行官 公共土 地组 私人土 地组 土地财 政组
管制与公司 服务部
地理和 空间组
土地管 制组
公司服 土地资 信息技 法律服 务组 料组 术组 务组
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新加坡城市规划
市区中心功能区划分模式 行政区：适度分散原则。 历史文化区：殖民地行政区，中国城， 马来村，印度村。 教育与传媒：集中。 金融区：集中市区中心。 商业区：中心商业区与卫星城商业区。
29
新加坡土地利用分布2009
居住用地19％：各类住 房 工作用地19％：工厂、 办公室、仓库、销售中 心 娱乐和社区空间23％： 公园、水库、运动场、 学校、图书馆 基础设施21％：交通系 统、机场、港口、水电、 电讯 其他18％：军营、训练 场未开发区
22
人口布局
在市中心和其他商业区内设有公共住房 对缓减交通拥挤是非常重要的。
23
新加坡城市规划
24
新加坡城市规划
25
产业布局
在居民区附近设置低污染的工业区对缓 减交通拥挤也是非常重要的。
26
从我家窗户看出去的景观：面向西南，对面是炼 油厂，当时风向西北。
27
新加坡城市规划
土地规划中的环境考虑 产业布局：污染控制。 交通与人口密度：噪音和拥挤问题。 绿地比例：每千人0.8公顷绿地，和开放空 间。
土地不分区的优点是：
激励土地所以者对土地利用的状况进行谈判，受外部 性影响的各方通过谈判，签订和约一解决外部性问题。
没有分区制使大部分工业厂商聚集于易于进入交通网 的地方，零售商聚集在商业中心和零售业条状带地区。
15
土地的市场化管理
土地市场化管理只能是在城市土地规划的 基本框架下有限地实行市场机制，即目前 通行的招投标、拍卖、挂牌等。
wk.baidu.com
结论：自由土地市场是不可能达到完全竞争市场 的最佳状态。
4
市场经济中土地的管理规范
土地管理的目的是取得土地使用的综合效率 土地管理的不同层次和类别： 城市土地的综合规划 土地分区制管理 土地市场化管理
5
城市土地的综合规划
城市综合规划
城市规划则是研究如何合理地规划土地的使用， 从而使整个城市能够和谐高效地运作，提高城市 运行的综合效率。这包括合理的工业、商业和住 宅区的布局，畅顺的交通，整洁、优美的环境， 以及具有历史文化特色的市容等。
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土地局的土地出售管理 土地局根据 “政府土地销售计划” 直接 出售土地给私人或政府部门，土地的用途 包括农业、商业，办公等，也有一些土地 销售是临时决定的。
土地局也会委托代理机构出售政府土地
同时要确保这些机构尽可能公开、透明土地销 售过程。
37
如何确保土地局和其他机构出售土地的公正 性 行政体系的廉洁 新加坡法定机构的运作模式
设计分区
设计分区将住宅和就业的增长引向能够有效提供 基础设施的地区。设计分区也常常被用于保护空 隙地段。
直接开发：考虑土地所以者的权益。
空隙地分区制。边际效益与土地边际成本的均衡。
14
土地分区制管理
未实行分区制的城市如何？
美国德州休斯顿市是美国唯一没有分区的城市。
发展的结果是休斯顿是城市机构和土地利用分布基本类似 于其他土地分区的城市。
8,000 (12.2)
2,500 (3.8) 4,000 (6.0) 1,600 (2.4) 3,300 (5.0) 8,200 (12.5) 66,000 (100)
14,000 (17.5)
4,500 (5.6) 5,500 (6.9) 2,000 (2.5) 6,300 (7.8) 9,600 (12.0) 80,000 (100)
33
新加坡的土地制度
私有和国有土地百分比的演变
---------------------------------------年度 国有 私有 ---------------------------------------1949 31 69 1952 37 63 1960 44 56 1965 49 51 1970 57 43 1975 66 34 1980 70 30 1985 76 24 2006 87 13 ---------------------------------------34
6,000
2,000 3,000 400 3,000 1,400 (-8,800) 14,000
31
27,400 (41.5) 18.600 (23.2)
二、新加坡的土地制度与土地管理机构
新加坡的土地制度
新加坡的土地所有制是国有和私有的混合制度。
国有土地是通过土地征用法从私有土地征用而来。 目前国有土地比例约为90%。 国有土地出让的使用权一般是99年，特别情况有 30年或60年。
私人发展商可以向政府买地建设私人住宅或商业 地产，使用权99年。
此外，还有少量的政府土地使用权为999年。
32
新加坡的土地制度
土地征用法
1958年通过临时土地征用法。
1966年通过了修改后的土地征用法。修改 后的法令授予政府更广泛的权力。政府为 了如下目的征用土地：
为了仍何公共用途。 基于公众利益，如果执行部长认为有必要，部 长可以指定仍何人，公司或法定机构进行征地。 为了仍何居住、商业和工业的用途。
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土地分区制管理
基本的手段是将使用目的互不相容的土地 分离开来。 土地分区的基本类型有：
公害分区
财政分区 设计分区
10
土地分区制管理
公害分区（外部性分区）
把不相容的土地利用隔离开来。 产生公害的产业通常有： 工业工厂的工业污染 零售商业的外部性如交通阻塞和噪音 高密度住宅产生的外部性负效应交通拥挤和噪 音问题。 公害分区的方法不减少污染量，只能是污染源转 移。
新加坡的土地制度
新加坡土地管理机构
新加坡土地局：
土地局是政府的土地管理机构。土地局也指 定代理机构管理土地：
新加坡市区重建局
建屋发展局 裕廊工业集团 陆路交通局
35
新加坡土地局
隶属律政部的法定机构，代表国家行使土地所有 权职责。
土地局地职责主要是对政府土地和政府建筑物的 管理和管制，确保政府土地出售、建筑物出租得 到合理价格。 具体管理职责有：土地出售和出租、土地征用、 土地分配以及土地资料管理。 管制职责包括土地注册和土地用途监管。
城市中心和相对独立卫星城的概念减少总体交通需 求。 产业布局注重环保和就业分布。
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土地的综合利用与集约利用
新加坡城市规划
新加坡的城市中心与卫星城体系设计。
20
概念性规划图的市镇和交通安排
21
新加坡城市规划
交通规划
概念性规划图以环形和中心向外辐射的模式设计 新加坡的干线交通网络。 这种设计可以使得车辆由中心方便地到达外围的 卫星城，也可以使车辆从中心区的一个地方方便 地到达另一个地方。 干线交通网络由地铁系统和高速公路系统组成。 目前的地铁线长93公里，未来计划增加到500公里。
新加坡710平方公里土地，土 地用途细分为31个类别。
30
新加坡土地利用分布，公顷，(%) 资料来源：市区重建局 土地用途 住房 商业 2000土地分配 预测需求 10,000 (15.1) 18,000 (22.5) 1,000 (1.5) 1,500 (1.9) 差额 8,000 500
工业
公园 社区、机构 运动、娱乐 基础设施 道路 其他 总计
39
新加坡土地局董事会成员：主要是非政府成员
1. Mr Chaly Mah CEO & Country Managing Partner, Deloitte and Touche Dr Peter Kellock Founder muvee Technologies Pte Ltd Mr Ed Ng President & CEO（保险公司） ASEAN，GE Capital Mr Latiff Ibrahim Managing Partner Harry Elias Partnership Lee Tsao Yuan Executive Director SDC Consulting Mr Tan Tong Hai Chief Operating Officer Starhub Ltd 2. Professor Pang Eng Fong Practice Professor of Management 新加坡管理大学商学院教授 Singapore Management University Ms Rita Soh Siow Lan Director 总裁（建筑公司） RDC Architects Mr Yap Kim Wah 新加坡航空公司资深副总裁 Singapore Airlines Ltd Ms Koh Lin-Net 贸工部副秘书长Deputy Secretary, Ministry of Trade and Industry Mr Vincent Hoong 土地局总执行官 Chief Executive，SLA Mr Greg Seow 董事会主席 40 AMP Capital Investors (Singapore)
11
土地分区制管理
公害分区（外部性分区）
环保性能分区：传统分区以区域划分土地。环保 性能分区则以环保标准分区，符合限定环保标准 者都可以进入。
零售业公害：交通拥挤、噪音、停车是零售业的 主要外部效应。若以环保性能分区，只要零售业 者能够满足要求，也可以座落在住宅区内。 住宅公害：大部分住宅外部性产生于高密度住宅。 停车、噪音、遮挡是主要问题。
招标：当土地使用的外部效应成为主要考 虑因素时，固定土地价格下的项目招标是 最可能的有效土地利用。
16
土地利用管理与分区制
土地的市场化管理（继续） 投标：价格是主要考虑因素，但市场又不 能形成竞争市场，则由为数不多的购买者 投标。
拍卖：如果土地价格是主要考虑因素，有 足够的购买者。 挂牌：非竞争地段。