行政权的法律界限

主体班讲课提纲

行政权运作中的法律界限

法学教研部鄂振辉

【内容提要】行政权是国家权力结构中重要组成部分，与公民、法人的权利密切相关，同时具有较强的两面性。因此，在行政权的运作中，尤其是行政机关执法时，严守法律的边界，对于公民个人及法人权利的维护就显得尤为重要。

一、行政权及其特性

行政权即是指执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。是国家公权力的重要组成部分。

公权力是人类共同体（国家、社团、国家组织等）为生产、分配和提供公共物品（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法，以及执行、实施决策和立法的权力。公权力包括国家公权力、社会公权力、国际公权力。

国家权力由立法权、行政权（或执法权）、司法权构成，与立法权、司法权相比，行政权有如下特点：

第一，有两重性：一方面，它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导的作用，促进社会经济的发展；但另一方面，它也可以被滥用，也会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，还会阻碍以至于破坏社会经济的发展。

第二，它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。就一个国家的公民而言，对于公权力，他首先想到、看到和与之打交道的显然是与行政权有关的概念，如警察、政府、审批、办证、纳税、罚款、申领救济金、抚恤金等，不可能首先想到、看到议会、法院、检察院、诉讼和与之打交道等。立法权虽然是国家权力中最重要的权力，但却不是国家权力中最主要的部分，公民最经常、最直接接触的国家权力无疑是行政权而不是立法权。司法权是公民权利、自由的保障，公民为裁决纠纷、解决争议、维护自己的合法权益虽然也较多地直接与司法机关打交道，接触司法权，但其接触的经常性、直接性显然也不及行政权。英国行政从19世纪到20世纪的变迁，英国历史学者泰洛说：“直到1914年8月，除了邮局和警察外，一名具有守法意识的英国人可以渡过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。20世纪英国行政的疆域已扩大到公民“从摇篮到坟墓”的整个地带。

第三，在现代社会，行政权相对于立法权与司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷。

第四.行政权具有法律性。它为宪法权力所设定，且不得违反宪法权力的设定目的和精神。

第五.行政权具有执行性。行政权从根本上来说，是执行法律和权力机关意志的权力，因此，行政权的运行必须对权力机关（或立法机关）负责。

第六.行政权具有优益性。它通常要体现国家和社会的公共利益，表现人民的共同意志，因此，行政主体在行使行政权时，依法享有一定行政优益权。行政优先权是国家为保障行政权的有效运行，依法赋予行政权在实施中所享有的职务上或物质上的优先条件，行政权主体所享受的公务优先的资格便是行政优先权。行政优先权主要包括，一是先行处置权。在紧急情况下，行政主体行使职权可以不受程序制约，先行保障行政权的有效运行、实现公共利益。二是获得社会协助权，行政机关从事公务时，行政相对人有协助的义务。三是推定有效权，行政决定一经作出即在法律上推定其有效，又称效力先定特权。四是行政受益权，指国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向它提供的物质条件。

第七.行政权具有不可处分性。这可从两方面来进行理解：首先，行政主体非经法律允许并依照法律程序不得自由转让行政权；其次，行政主体不得无故放弃行政权的行使。这也是行政权力（公权力）和民事权利（私权利）的显著区别。行政权的不可处分性特点源于行政权的权责一致性。行政权是一种具有支配性管理权力，也是意味着承担行政职责实现的法定责任，必须要依法行使行政权，不能够任意处置权力。

第八.行政权具有强制性。它以国家的强制力为后盾，行政相对人有服从的义务，各个关机关有协助的职责。

第九，公益性与服务性。服务性是对公益性的延伸。公共设施、公共福利、共安全、公共生活等公益事业都是直接为公众服务的。现代行政主要的是提供一种服务——对社会公众提供服务。

行政权包括三部分，即内部权力（行政部门之间的权力），中间权力（与国家的立法机关、司法机关及社会中介组织之间的权力），外部权力（对行政相对人的权力—执法权）――执法权是行政权中关于外部指向的那一部分权能。很显然，执法权是行政权的主要权能，这尤其体现在当今的文明社会，因为在现时期，行政权主要通过执行法律才能完成其每个具体使命，从这个意义上说，行政权主要通过执法权来运行。

所谓执法权，是指国家行政机关、法律授权或委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的权力。

在现代各国，真正意义上的执法权只掌握在国家行政机关手中。在我国，执法权与司法权比较，具有以下特点：

第一，执法权的主体是国家行政机关、法律授权或委托的组织及其公职人员。

第二，执法权力所涉及内容的广泛性。

第三，执法权运作的单方性。

第四，执法权的主动性。

第五，执法权的程序性与效率性。

第六，执法权的强制性。

第七，执法权的公益性。

执法权是将法律文本规定转化为人们实际行为的重要权力。执法权通过其具体权能的实现，完成执法的每个具体使命。具体说来，执法权主要包括：制定行政规范性文件权、进行法律解释权、实施行政处理权（处理形式主要有许可、征收、给付、确认和裁决）、进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚权。

二、行政权运作中的执法权与公民权

在一般意义上，法的根本目的是保障和实现人的权利。立法是确认人的权利，即明确和界定不同利益集团、不同社会阶层的人的权利的性质、类别、范围和实现途径；执法则是使立法所确立的人的权利，或虽未为立法所确立，但属于自然人或作为社会成员所自然应当具