新加坡的城市规划体系

新加坡的城市规划体系——规划运作体系

一、发展规划

新加坡的发展规划采取二级体系（tow-tier system），分别是战略性的概念规划（Concept Plan）和实施性的开发指导规划（Development Guide Plan，简称DGP）或原来的总体规划（Master Plan）。

1、概念规划

概念规划是长期性和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。概念规划的作用是协调和指导公共建设（pubilc sector development）的长期计划，并为实施性规划提供依据。规划图只是示意性的，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，因而不是法定规划。

在1967－1971年期间，新加坡编制了第一个概念规划（见下图）。这是一个环状发展方案（Ring Plan），发展环的核心是水源的生态保护区，禁止任何开发活动；城市中心在南海岸的中部，将发展成为一个国际性的经济、金融、商业和旅游中心；沿着快速交通走廊（大容量快速交通体系和高速公路），形成兼有居住和轻型工业的新镇（new towns），市中心的人口和产业将疏散到这些新镇；一般工业集中在西部的裕廊工业区；国际机场位于本岛的东端。

新加坡的概念规划（1971）

在1991年，新加坡重新制定了经济和社会发展的远景，并对概念规划进行了相应的修编，形成2000年、2010年和X年三个阶段的形态发展框架。新一轮概念规划的重点是建设一个具有国际水准的城市中心，并形成四个地区中心，完善快速交通体系，在交通节点和地区中心周围发展由科学园区（science parks）和商务园区（business parks）构成的“高科技走廊”（technolohy corridors），提升居住环境品质，提供更多的低层和多层住宅，并将更多的绿地和水体融入城市空间体系。值得指出的是，概念规划的远景只是一个发展目标（指新加坡的人口达到400万），并没有具体的实现期限（year X）。

2、开发指导规划／总体规划

总体规划曾经是新加坡的法定规划（statutory plan），作为开发控制的法定依据。由于总体规划的法定地位，其编制、修改和审批都必须遵循法定程序，这就是1962年的总体规划条例。总体规划的任务是制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其它公共建设的预留用地。

对于具有重要和特殊意义的地区（如景观走廊和历史保护地区），以及开发活动比较活跃的地区，还需要在总体规划的基础上，制定非法定的地区规划，包括局部地段区划（microzoning plans）、城市设计指导规划（urban design guide plans）和项目规划（scheme plans），提供更为详细和具体的开发控制和引导（如有关建筑物和基地布置的规定）。

80年代以来，开发指导规划（DGP）逐步取代了总体规划，成为开发控制的法定依据，其编制、修改和审批的程序是与总体规划相同的。

在开发指导规划的编制中起着全面协调的作用，但有些地区的开发指导规划是由规划事务所承担的。新加坡被划为5个规划区域（DGP Regions），再细分为55规划分区（Planning Areas）（见图3）。到1997年底，完成了每个分区的开发指导规划，取代1985年总体规划的相应部分。

新加坡的开发指导规划分区

每个分区的开发指导规划以土地使用和交通规划为核心，根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定用途区划、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。分区的开发指导规划显然要比全岛的总体规划更为详细和更有针对性，因而对于具体的开发活动更具有指导意义。开发指导规划不但取代了法定的总体规划，而且在很大程度上涵盖了非法定的地区规划内容。

二、开发控制

1、开发定义

新加坡规划法的开发定义与英国相同，不但指建造、工程和采掘等物质性开发，还包括建筑物和土地的用途变更。1981年的用途分类条例划分了6类用途，每个类别之内的用途变更不构成开发。

2、授权和豁免

国家发展部有权制定各种开发授权（development authorization）通告，在授权范围内的开发活动不再需要规划申请。这些被授权的开发活动往往是政府部门为执行法定职能而进行的建设活动。比如，1987年的规划通告授权新加坡港务局在其用地范围内，进行与法定职能（如航运和装卸）有关的开发活动，因而这些开发活动不需要规划申请。1964年的规划通告曾把新加坡的外岛列入开发控制的豁免范围，在1984年又取消了其中38个外岛的豁免地位。

3、规划许可

尽管开发指导规划／总体规划是开发控制的法定依据，这并不意味着对于开发活动的许可性的事先约定（prescription）。也就是说，与开发指导规划相符并不能保证开发申请必然会取得规划许可，开发控制部门还可以附加其它的有关情况，因而具有较强的适应性和针对性。

4、开发费（development charge）

根据1964年规划法令的修正案，凡经规划部门允许，可以变更原来的规划条件（包括开发强度和区划用途），但必须支付相应的开发费，目的是将由此带来的土地增值收归国有，又使开发控制具有较强的适应

性和针对性。

5、强制征地

新加坡是一个土地资源极其匮乏的岛国，为了加强政府对于土地资源的有效控制，除了法定的开发控制，政府还通过强制征地的手段，把大部分土地收归国有。除了用于公共建设，其余土地按照规划意图，制定合约条款，批租给开发商。城市重建局和裕廊工业区管理局代表政府，分别行使非工业用地和工业用的批租职能。

6、公众参与和规划上诉

为了确保规划作为一项政府职能的民主性，规范明确了公众参与和规划上诉的法定程序。无论是编制战略性的概念规划还是实施性的开发指导规划，都要通过公众评议，并将公众意见呈报国家发展部部长，作出妥善处理。如果对于开发控制（包括征收开发费）的审理结果不满，可以向国家发展部部长提出上诉，由其进行最终裁决

新加坡的城市规划体系——规划行政体系

一、国家发展部

新加坡作为一个城市国家，中央政府在公共管理事务中起着主导作用。国家发展部（Ministry of National Development）主管形态发展和规划，具体的职能部门是城市重建局（URA-Urban Redevelopment Authority），地区政府（town councils）不具有规划职能。规划法授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请。

二、城市重建局

从1989年11月1日开始，原来的规划局并入城市重建局，形成统一负责发展规划、开发控制、旧区改造和历史保护的规划机构。城市重建局的最高行政主管是总规划师（Chief Planner）。除了各个职能部门以外，还设置两个委员会，分别是总体规划委员会（MPC-Master Plan Committee）和开发控制委员会（DCC-Development Control Committee），由总规划师兼任主席，成员则由部长任命（见下图）。

规划当局的机构框架

MPC的成员包括主要公共建设部门的代表，每隔两周召开例会，讨论政府部门的公共建设项目，提交部长决策。MPC的作用是协调各项公共建设计划的用地要求，使之尽快得以落实。DCC的成员包括有关专业组织（新加坡的规划协会和建筑师协会）和政府部门（公用事业局和环境部）的代表，同样每隔两周召开例会，讨论非公共部门的重大开发项目。DCC可以修改URA的开发控制建议，参与制定或修改与私人部门开发活动有关的规划标准、政策和规定。