清朝行政组织与行政职能

清朝行政组织与行政职能

（二）清代的中央行政体制

1．内阁和军机处

内阁和军机处是清代直接辅佐皇帝治国理民的最重要的中

枢机构或决策机构。它们是皇帝权力的组成部分，又不是皇权本身。在体制上，它们属于官僚体系。

大体上说，乾隆以前，内阁起主要作用；乾隆以后，军机处则在辅佐皇权方面出内阁而代之。一般认为，清代内阁制度沿自明代。以大学士分兼殿阁，或者说，大学

士俱加殿阁，有“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“学渊阁大学士”和“东阁大学士”，被称之为四殿二阁之制。清

代乾隆十三年（1748），省中和殿，增体仁阁，而以三殿三阁为定制。同时针对以前内阁大学士未有定员的情况，规定大学士满、汉各二员，协办大学士满、汉

或一员，或二员，因人酌派。内阁“掌议天下之政”，内阁大学士因办理本章而“赞理机务”，因参与大礼而“表率百僚”，是以朝位班次俱列六部之上。然而，雍

正年间设立军机处之后，内阁大学士“必充军机，始得预政事”，其地位每况愈下。内阁大学士辅佐机务的地位和作用，不再是因为其身为阁臣，而是因为其职兼部

务。于是，内阁作为辅佐皇帝的机构，其地位与作用也渐渐为军机处所取代。

军机处本内阁之分局。赵翼《军机处述》云：“雍正年间，用兵西、北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中

书之谨密者入直缮写。后名军机处。地近宫廷，便于宣召。”由此可见，从军机处设立的本意来看，军机处最初仅是中枢机构的一个值班制度。在乾隆中叶以前，军

机处尚不是全面辅佐皇帝治国理民的机构。乾隆初年，军机处一度撤而复设，原因是西、北两路的“军务尚未全竣”。然而，从乾隆十九年用兵准噶尔部开始，到乾

隆五十四年撤兵安南，其间军事不断，军国大计在皇帝的“万机”中压倒一切。军机处也就从参与军机，而渐渐成为全面辅佐皇帝治国理民的中枢机构。

军机处设军机大臣，有“大臣”、“大臣上行走”和“大臣上学习行走”之别，由内阁大学士、六部尚书、侍郎特简。其属曰“章京”，满、汉各十六人，分为二班，每班满、汉各八人，额外汉章京无定员。

2．清朝的六部及其职能

六部是中央主要的行政机构。清朝承明代旧制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分别管理人事、财政、礼仪、军政、工程。从清代制度看，六部之中，以

吏、户、兵三部为重。因为此三部各以大学士人一人领之，合满汉尚书、侍郎，有所谓“七堂”之名。但此三部之中，吏部虽位于六部之首，但设立军机处之后，重

要官职的任免皆由军机处秉承皇帝的意旨直接发表，吏部的事务只限于稽考中级以下官员的资历，根据例案予以准驳。至于兵部，军政军令也因为军机处的“廷寄”

制度而不能过问，实际上兵部已沦为收发军事命令与奏报的事务机构；常务工作，无非武职的任免，却由于重文轻武之价值观，而已经不为人所重视，与吏部不能相

提并论。清朝六部中，最重要的是户部，这不仅是与其余部相比而言的，而且是因为它是当时惟一的财政机构，这一点与唐、宋时代有很大的不同。相比之下，刑部

是政务较为繁重的政务机构，而且是一个专业性较强的部门。因此，以政务论，户、刑二部是六部之中最重要的机构。这可以从六部的内部设置可以看出，吏、礼、

兵、工四部所属皆四司，独户、刑两部十四司（刑部后增至十八司）掌分省之事；更重要的是，地方政务例分钱谷与刑名两大部分，这两大部分虽然包含吏、户、

礼、兵、刑、工，但实质是财政和司法，因此从中央到地方或地方到中央的行政运作看，户部和刑部是最重要的政务机构。

六部设官分职，较为划一，例设尚书，左、右侍郎，俱满、

汉各一人。这就是所谓“堂官”。相对于尚书，侍郎有“副贰”之称，但与今天正职之下分管某项

政务的副职不同，它“与尚书皆为敌体，题奏之草，有一不画，例不得上，奖贳罚过，皆所与同”。所以它属于一种集体领导、集体负责的体制。当然，这是就正、

副之间而言的。在满、汉官之间，由于满官的特殊地位，其权力往往在汉官之上，赏罚之间自也不同。尚书、侍郎之下，则分司而理事，各司设郎中、员外郎、主

事、笔帖式等官，通称“司员”。所谓六部堂司官，即指上述官员。

3．理藩院

理藩院是专门管理内外蒙古、青海、西藏、新疆及西南地区土司等少数民族事务的机构。其建置与部基本相同。内设尚书，左、右侍郎各一人，只是惟以满州

人为官（间亦有蒙古人为之），汉人不与。另外，又设额外侍郎一人，以蒙古人为之。《大清会典》记载：理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑

罚。尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。理藩院下设六司。

与中央废中书省和宰相相一致，明代在地方对省级制度进行了改造。明代将沿袭元代的行中书省一分为三，以弱化地方权力。在实际政务运作中，三司体制事

权不一、遇事牵制的弊病逐渐暴露，于是又从中央派出巡抚、总督加以统率和协调。在省以下，明代在继承元代经验的基础上，发展出了沟通省级机构与府州县的桥

梁机构——道，初步解决了行省制度省区过大、下辖单位过于分散的问题，为后代甚至近代以来的地方行政管理开创了一条新路。（二）清代地方行政体制

1．行政分级

清代国家在地方政治上，主要就是为了实现三大任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。清代的地方行政管理系统主要体现在以下几个方面。清代地方行政与前代一样，实行分级而治的制度。《大清会典》记载：“总督、巡抚分其治于布政司，按察司，于分守、分巡道。司道分其治于府，于直隶

州。府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县。而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。佐贰而下皆任其弹压。”

[79]这就是说，地方的最高行政当

局是总督和巡抚，其次是布政司和按察司以及分守、分巡道，再下面是府、直隶厅和直隶州，基层政权是散厅、散州和县。清代地方行政体制是对明朝制度的继承与发展。省一级的行政机构是布政使司和按察使司。这两个机构的设置沿自明代。但清代与明代不同的是，省级机构由

三司变成两司，只保留布、按二司，裁革了都指挥使司。但