辅助性原则与中国行政体制改革

辅助性原则与中国行政体制改革类别：学术随笔| 浏览(1242) | 评论(0) 2007-08-07 09:46内容摘要：20世纪50年代，德国学者在反思福利行政时率先提出了辅助性原则。

此后的半个世纪，辅助性原则在西方国家解决国家与个人关系、中央与地方关系以及欧洲一体化与国家主权之间的关系中扮演了重要角色。

中国当下行政体制改革的核心任务是政府职能转变，而政府职能问题恰好是辅助性原则首先要解决的问题，因此可以将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础。

关键词：辅助性原则行政体制改革理论基础改革开放以来，政府职能转变一直是中国学术界和实务界的关注焦点。

本文选择在西方国家理论上和实践中均比较成熟的辅助性原则为视角，对中国的行政体制改革进行尝试性研究，试图以辅助性原则来构建中国行政体制改革的理论基础。

一、辅助性原则的涵义辅助性原则（the principle of subsidiarity）作为“私人自由优先的代名词”，1[3]以国家与个人的职能分立为基础，旨在解决国家与个人孰先孰后的问题。

它是德国学者在对福利行政进行反思的过程中，自20世纪50年代始提出的一项理论。

辅助性原则最早出现在1953年德国著名学者G.Durig的《福利国家的宪法及行政法》一文中。

到了1959年，德国著名学者福斯多夫（Forsthoff）在其《服务行政的法律问题》一文中对辅助性原则作出详细论述，形成了该原则的主要内容。

20世纪70年代初，经过德国著名宪法学者彼得斯（Peters）进一步阐释，2[4]辅助性原则逐成学界通说。

辅助性原则秉承了欧洲自由主义思想传统，主张个人首先应自负其责；只有当个人无能为力时，公权力才予以介入；而在公权力内部，也应先由下级政府承担解决问题的责任。

可见，辅助性原则是“一种自下而上的组织原则”，3[5]愈是在政府结构的下层，愈具有对事务处理的优先权；政府层级越高，越具有辅助性。

具体而言，辅助性原则主要包括以下三项内容：（1）凡是个人能够独立承担的事务，政府任由个人自己承担。

如果个人无法独立承担，则由政府提供辅助。

（2）如果下级政府能够独立承担的事务，任由下级政府承担。

如果下级政府无法独立承担，则由上级政府提供辅助。

（3）国家对个人或上级政府对下级政府的辅助不能代替个人或下级政府的自助。

二、辅助性原则在域外的实践1．在处理国家与个人关系上的实践在辅助性原则的发源地——德国，辅助性原则的具体要求是，“公民个人的生活需要自我负责，尽自己所能努力实现自我发展；同时鼓励社会团体积极组织起来，团结互助共同为促进社会福祉服务；个人自我负责与团体协作优先于国家在给付行政方面所负的责任，各州的工作优先于联邦的工作。

”4[6]具体表现“在经济方面，《基本法》不是以一个完全的服务、福利和供给国家的思想为基础的。

尤其是经济自由权利，它们是以个人负责和自我决定为目标的”。

“辅助性原则意味着，经济上的个人责任与协作优先于国家责任，私人企业的经营优先于国家所有的经济活动……只有当私人经济没有能力有序高效的完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。

”5[7] 在日本，辅助性原则被称之为“补充性原则”。

根据补充性原则，“确保私人生活手段及其他追求利益的行为，首先应该委托给私人或者家庭、市町村等共同体，而行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或者家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时，实施的补充性活动。

”6[8]日本《生活保护法》中的相关规定是对这一原则实定法化的范例。

7[9] 20世纪70年代以后，为了应对福利国家危机，西方国家掀起了一场以“新公共管理”为口号的声势浩大的政府再造运动。

有学者把此次西方行政体制改革的基本内容归纳为三方面：（1）社会、市场管理与政府管理职能的优化；（2）社会力量的利用和公共服务社会化；（3）政府部门内部的管理体制改革。

8[10]其中，改革的第二项内容即“社会力量的利用和公共服务社会化”，就是辅助性原则在此次西方行政改革中得到具体运用的重要表现。

尤其要指出的是，非政府公共组织在此次西方行政改革浪潮中异军突起，许多以前由政府享有的公共职能被转移给非政府公共组织。

这样一来，过去的国家与个人之间的二者关系变成了现在的国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系。

辅助性原则在处理国家、非政府公共组织与个人三者之间的关系时，其自身内涵获得了进一步发展，即处理某项事务的先后顺序由个人优先、国家辅助变成了个人优先、非政府公共组织和国家辅助的关系。

具体而言，首先，个人能够解决的事务由个人解决，奉行个人优先；然后，个人不能解决的事务，可以考虑由非政府组织来解决。

如果非政府组织不宜或者无力解决该事务，则由国家来提供最后的辅助。

2．在处理中央与地方关系上的实践20世纪70年代以来，西方国家逐步将辅助性原则用于处理中央与地方的事务分配。

欧洲理事会1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》9[11]和地方政府国际联盟1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》10[12]对如何运用辅助性原则解决中央与地方关系作出了如下精辟表述：“事务的分配以下级地方自治团体为优先，凡下级地方自治团体办理的事务，中央及地方自治团体即不宜干预。

”“确立团体自治，采取‘全权限性’原则，规定地方自治团体对一切事项，除分配予其它团体或明确不属其权限者外，皆得自由处理之”。

11[13]德国《基本法》第28条明确规定了地方自治。

根据该条规定，德国在自治实践中确立了三项原则：（1）全权性原则，即只要国家没有通过法律规定自己保留的任务或明示将其授权给其他主体时，在乡镇市地域内的事务，皆可由乡镇市以自治事务处理。

（2）核心领域保留原则，即凡属于地方自治的核心领域，即使国家的立法也不得侵犯。

（3）自己责任原则，即指地方自治团体在没有国家指令和监督的情况下，对其自治事务有自由处理权。

12[14]1982年，法国开始进行大规模的地方分权改革。

1982年3月2日，法国颁布了《关于市镇、省和大区权利和自由法》，规定大区为一级领土单位，将国家行使的许多职能转移给地方政府，并减少中央对地方的监督。

1992年2月3日和6日，法国又先后颁布了《关于行使地方议员权责条件法》和《关于共和国地方行政指导法》两个重要的法律文件，进一步将地方分权改革推向高潮。

13[15]在20世纪末、21世纪初，辅助性原则已然不知不觉间出现在中国学者的著述中。

并且，我们在21世纪中国的法律文本中也开始清晰的看见了辅助性原则的影子。

2003年《中华人民共和国行政许可法》第13条首次规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

”或许我们现在很难说《许可法》的该条规定是不是受辅助性原则影响的结果，但是至少《许可法》中的该条规定与辅助性原则的内涵相吻合，堪称开启了辅助性原则的内涵在中国实定法化的先河。

2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，再次出现了与辅助性原则相似的内容。

《纲要》第6条宣告：“……凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。

”这样，国家不予干预的三种情形就从行政许可领域扩大到整个行政管理领域，辅助性原则的内涵也以中国化的表述方式从行政许可领域扩散至整个行政管理领域。

从以上简单梳理可以看出，尽管中国的法律文献中没有明确出现“辅助性原则”的字样，但是辅助性原则的内涵已经悄无声息的被中国的立法者和决策者所接受，辅助性原则实际上已经在中国的法治实践中得到了运用，只不过中国学者还很少用辅助性原则来对上述法律文献中的相关表述进行解读而已。

中国行政体制改革的首要任务，目前不论是官方14[19]还是学术界都已经达成共识，即“进一步转变政府职能”。

围绕“政府职能转变”，官方和学术界都进行了不懈的探索。

2002年国务院的政府工作报告中，第一次概括性的提出政府有四项职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

但是这十六个字的简洁表述并没有说清楚政府职能究竟是什么，如何具体界定政府职能，辅助性原则给我们指明了路径。

辅助性原则首先解决的是国家应该做什么的问题，其实就是我们所说的政府职能问题。

自其产生之后的半个世纪以来，辅助性原则在西方各国已被广泛的用于解决国家与个人关系、中央与地方关系等法治实践中的重大问题。

这表明，辅助性原则所阐释的政府职能内涵，至少在西方，是经受得住实践检验的。

那么，在中国辅助性原则又处于何种地位呢？我们认为，应当把辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础。

理由如下：首先，中国行政体制改革的核心问题是政府职能转变，而政府职能问题恰恰是辅助性原则要力图解决的首要问题。

以辅助性原则为理论基础，可以对中国行政体制改革中政府究竟应当享有哪些职能的首要问题作出很好的回答。

在回答了政府享有哪些职能以后，便可以顺理成章的解决行政体制改革的其他问题。

其次，从中国法律文本中两次出现的与辅助性原则的内涵相似的表述可以看出，在中国的立法者和决策者的意识中，已经接受了辅助性原则的内涵。

而且从《许可法》到《全面推进依法行政实施纲要》，辅助性原则的内涵已经扩展适用到了中国行政管理的整个领域。

有了这样的事实作铺垫，把辅助性原则上升为中国行政体制改革的理论基础就很容易被人们接受了。

再次，二十多年来的行政体制改革实践告诉我们，中国的行政体制改革确实需要一个正确的理论基础作指导。

这些年机构改革失败的原因固然有很多，但是没有抓住政府职能这个最核心的问题做文章却是一个重要的原因。

把辅助性原则作为行政体制改革的理论基础，有助于我们深刻认识到政府职能在整个行政体制改革中的关键地位，进而花大力气首先解决政府职能转变问题。

将西方国家盛行的辅助性原则为我所用，也许会有人提出质疑，不知道这一理论的自由主义思想基础是否适宜中国的土壤？我们认为辅助性原则是一种行政管理体制的技术性原则，其自由主义思想基础不会侵蚀到我们的根本政治制度和体制；另外，要把我国的经济体制转为商品经济体制，与商品经济相伴而生的应当是自由主义思潮。

自由主义不等于绝对自由，自由主义也不等于不要党的领导，望文生义、枉下断语是无知和幼稚的，也是对国家民族不负责任的。

因为社会制度是可以选择的，但具体制度的生成条件和构建却可以是共识性的。

四、辅助性原则对中国行政体制改革提出的要求如果按照本文的分析，将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础，那么辅助性原则将对中国的行政体制改革提出如下几项要求。