中国大城市群发展战略的三个误区(1)

贵州民族报/2012年/3月/7日/第B01版

观点

中国大城市群发展战略的三个误区

张孝德国家行政学院教授、博士，中国公共经济研究会副秘书长

目前，在我国区域发展战略上，存在着严重的宏观层面上均衡发展与中观层面上非均衡推进的矛盾。进入21世纪以来，西部大开发的启动和中部崛起战略的实施，标志着在宏观层面的区域经济发展开始从非均衡发展向均衡发展的战略转型。但是，在以城市为中心的中观区域层面上，实施的却是以大城市或城市群为中心的非均衡发展战略。从中部到西部，从环渤海到东北，各地都把打造城市群作为拉动地区经济增长的重要战略。但是，当我们冷静而理性地考量这个被国内推崇的区域发展战略时，会发现许多值得反思的问题。

首先，20世纪80-90年代，东部区域经济发展依靠的不是城市群拉动战略。珠三角城市群和长三角城市群，是东部区域经济发展的结果，不是发展的原因和动力。

进入21世纪以来，自推出京津唐城市圈之后，在中部、西部和东北地区，出现了造大城市群热。目前中部地区已形成“六省六群”的城市群格局，即湖北武汉城市圈、河南中原城市群、湖南长株潭城市群、安徽皖江城市带、江西环鄱阳湖城市群和山西太原城市圈。西部也不甘落后，目前正在规划中的有11个城市群。东北地区以东北4个副省级城市为中心构筑的4大城市群也在规划中。为什么自从中央实施西部开发、中部崛起、振兴东北的战略以来，各大区域如此热衷于城市群发展战略?重要原因之一，就是认为20世纪80-90年代东部地区的发展，依靠的就是城市群拉动发展战略。

、其实这是一个认识上的误区。20世纪80-90年代东部地区的发展，并不是依靠大城市群拉动战略起家的。从经济增长与城市圈的逻辑关系看，在21世纪初浮出水面的珠江三角洲城市群和长江三角洲城市群，是区域经济增长到一定阶段的结果，而不是原因和动力。“珠三角”这个区域概念首次提出是在1994年，而以政府文件明确提出珠江三角洲城市群的概念则是进入21世纪以后的事，这就是2005年广东省政府公布的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》。长江三角洲城市群也是进入21世纪后的产物。回顾东部区域经济发展的历程，就可以清楚地发现，推进东部地区经济增长的区域战略有三个特点:一是在空间上，从局部试验、搞活，逐渐向大城市推进。珠三角的经济起飞，是从1980年8月26日国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门建立经济特区开始的，当时根本没有城市群这个概念。被确定为经济特区的深圳和珠海是两个边防小镇和边陲小渔村。即使在1984年中央提出的14个沿海开放城市中，仍然没有大城市群概念。二是在区域经济增长动力培育上，是根据制度创新、市场发育、地缘优势等因素来进行的，而不是像目前规划的大城市群战略那样，根据城市面积的大小、城市的行政级别高低来确定。三是在处理政府与市场的关系上，充分依靠市场的力量。在20世纪80-90年代，东部尚未形成目前如此强势的政府，当时区域经济发展的主导力量是处在发育中的市场。

总之，在东部区域经济发展秘诀中，没有大城市群拉动的战略。在东部浮出的珠三角和长三角两大城市群，是经济增长的结果，不是原因和动力。21世纪后，东部实施的大城市群拉动战略，是在城市群已经形成的前提下进行的，是利用城市群增长极效应，推进区域经济向更高层次发展。所以，目前在中西部地区启动城市群发展战略与东部城市群发展战略有根本的不同。中西部地区是期望通过政府主导建造城市群，实现区域经济的发展。如果说推动东部地区城市群发展的动力内生于市场、制度创新，那么中西部地区的城市群发展动力则是来自强势政府的推动。

其次，被中国推崇的美国和日本的城市群模式，同样不是这些国家实施城市群战略的结果，而是理论认定的结果。

美国大城市群的概念和理论，是在20世纪60年代由法国地理学家戈特曼(JeanGottmann)提出的。这个时期，不仅是美国城市化已经完成的时期，而且是西方开始反思大城市群或中心城区带来许多问题的时期，并开始出现城市人口向郊区或中小城市“回流”的逆城市化现象。所以，从理论和历史的逻辑关系看，美国的大城市群的形成，不是按照城市群理论实施城市群发展战略的结果。无论是从美国区域经济发展史看，还是从推崇市场力量的美国经济体制看，在美国和西方发达国家所形成的城市群格局，都不是政府有意识实施城市群发展战略推动的结果，而是在一个特定的地域条件下市场配置资源的结果。在这个过程中，也存在着政府规划的作用，但不是主导作用。大城市群绝不是像目前国内一些学者所讲的那样，是任何一个国家走向城市化过程的必由之路和必然结局。

第三，支持大城市群发展战略的理论有明显缺陷，对中国城市化发展有误导。

被地方政府推崇、而且上升为国家级区域发展战略的城市群理论，来自戈特曼1957年出版的《大都市带・东北海岸的城市化》和1961年出版的《城市群・美国城市化的东北部海岸》。目前被国内学者作为理论依据的戈特曼城市群理论，用来指导中国城市发展，需要澄清认识上的误区。戈德曼作为一个地理学家，对城市群的研究，既没有主张把此理论上升为政府推动区域经济增长的政策和战略，也没有从经济学角度解释过城市群形成的原因和城市群对区域经济增长的作用和机理。戈特曼的城市群理论的最大贡献，是解释了什么是城市群问题，并没有提出如何推进城市群发展。

目前流行的大城市群理论，至少有三个方面的缺陷值得我们关注:一是在城市发展的动力上，过度强调了自上而下的规划整合力，而忽略了自下而上的市场配置资源的力量。这种理论容易误导政府陷入造城运动。二是大城市群理论是一种非均衡增长理论。在市场机制主导下的区域经济发展，本身就具有导致区域发展陷入不平衡的马太效应的弊端。为了矫正市场在区域经济发展上的失灵，政府主导的区域发展战略，应该是矫正这种不均衡。而支持城市群发展的首位度理论、增长极理论，恰恰是使失衡的区域经济更加失衡。三是大城市群理论，属于满足典型的GDP增长最大的理论，而对于大城市群带来的生态环境危机、能源消耗、大城市病等诸多问题没有给予考虑。

大城市群理论与战略如此得到中国学者和政府的青睐，源于我国政府主导的城市化发展模式的需求。进入21世纪以来，在中国启动的城市化发展战略，由政府主导，大城市群理论正好迎合了使政府意志和行政权力在城市化发展中得到最极致发挥的需求。如此下去，造城式的大城市群发展战略将会给中国城市化带来许多不利影响。