上海市行政规范性文件制定技术规范

上海市行政规范性文件制定技术规范（条文稿）第一章总则第一条（目的和依据）为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化，确保行政规范性文件制定质量，根据《党政机关公文处理工作条例》《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本技术规范。

第二条（定义）本规范所称的行政规范性文件制定技术规范，是指行政规范性文件（以下简称规范性文件）各组成部分的安排和语言运用的方法。

第三条（适用范围）本市规范性文件的起草、公布、延续、修改、废止等，应当符合本技术规范。

第四条（基本原则）制定规范性文件，应当做到逻辑结构严密，语言文字规范，表述简洁准确，标点符号正确。

制定规范性文件，应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。

法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。

第二章名称和体例第五条（文件名称）规范性文件的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项和文件体例三要素构成，能够集中体现规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例。

第六条（文件文号）规范性文件的文号一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。

联合行文时，使用主办机关的文号。

制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号，当年度所有规范性文件的发文顺序号应当按照签发时间，统一顺序编制。

第七条（文件体例）规范性文件的体例是指规范性文件的体裁、结构。

制定机关可以根据具体情况和实际需要，结合《党政机关公文处理工作条例》中公文种类的规定，选择合适的文件体例，载明相应的行政管理事项。

（一）“规定”适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，一般既有实体内容，又有程序规范。

（二）“办法”适用于对某一项行政工作作具体的规范，具有较强的操作性，规定的事项更为细致。

（三）“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（四）“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（五）“意见”适用于对某一项行政工作中的重要问题提出见解和处理办法，表述的内容较为宽泛。

（六）“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，以及批转、转发规范性文件。

（七）“实施细则”适用于为贯彻实施某项法律、法规、规章或上位文件，结合本地区实际情况，对上位规定的全部或某一方面内容作出具体细化。

（八）“试行（暂行）”适用于需要立即制定规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，其中“试行”侧重于对事项的限制，“暂行”则注重对时间效力的限制。

第三章结构规范第八条（文件结构）规范性文件的内容通常按照一定顺序和要求依次排列，结构单位包括章、节、条、款、项、目。

除“决定”和“通知”外，规范性文件一般采用条文格式，以条为基本单位，按照逻辑关系顺序排列。

第九条（章的设置）规范性文件的内容较多，有相对独立的内容，有划分层次的必要时，可以设章。

章最基本的结构一般为总则、分则和附则，各章之间应当有一定的逻辑关系。

第十条（章的表述）每章必须有自己的名称，章名应当概括反映本章的内容或者范围，一般概括为一项内容，至多用一个“与”或者“和”连接两项相关内容。

各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，冠以“第一章”、“第二章”等。

第十一条（节的设置）节只能在规范性文件设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节。

章的条文较多且有若干相对独立的内容时，可以设节。

第十二条（节的表述）每节必须有自己的名称，表述要求与章名相同。

每章中的节都重新按独立的序数排列，另起一行居中，冠以“第一节”、“第二节”等。

第十三条（条的设置）条是构成规范性文件整体的基本单位，一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。

第十四条（条的表述）条的内容应当具有相对的独立性和完整性，上下条文之间应当有一定的逻辑关系。

条文的长短应适当，条中可以设款或者项。

条一般以序数形式分段表述，条数按照统一连贯排列，冠以“第一条”、“第二条”等。

每条可以根据需要设置条文标题，以括号形式列于法条序数后，反映该条的主旨和内容。

第十五条（款的设置）款隶属于条。

一条内容包含两层以上互相关联的意思，且不宜再划分为两条时，应当分款。

条文中设置的款，应当根据条文的内容和层次决定，一般不超过四款。

第十六条（款的表述）款一般以自然段的形式出现，不采用序数编码等方式。

一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中，分款的方法主要有下列三种：（一）并列分款法，即各款之间在内容上是并列的关系。

（二）递补分款法，即以次款补充前款，各款之间在内容上递补。

（三）混合分款法，即各款之间有的是并列关系，有的是递补关系，可以根据需要，依次适用。

第十七条（项的设置）条和款的内容需要细化或者列举时，可以设项。

第十八条（项的表述）项以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号，冠以“（一）”、“（二）”等。

项的内容不具有相对的独立性和完整性，必须与列项的叙事内容相联系，分项的方法主要有下列三种：（一）择一分项法，即所列举的若干项中，只要具备其中之一项的条件，就能满足该条或该款的适用条件。

（二）全备分项法，即所列举的若干项中，各项条件或情况必须全部具备，才能满足该条或该款的适用条件。

（三）并列分项法，即分项所列事项之间是并行列举的关系，其性质既不是择一，也不是全备。

第十九条（目的设置）目是次于项并且隶属于项的结构单位，以项的存在为前提。

在项的内容层次复杂，不分目确实难以表述清楚时，方能使用。

第二十条（目的表述）目也是以序数形式分段表述，并用阿拉伯数字加下脚点表示，冠以“1.”、“2.”等。

第四章条文规范第二十一条（条文内容）规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念、行政职责分工、权利和义务、施行日期等。

规范性文件不能设定行政管理相对人的权利和义务。

除细化上位法的法律责任条款外，规范性文件一般不规定法律责任内容。

第二十二条（目的和依据表述）规范性文件的制定目的是制度设定的目标，制定依据是制度施行的准绳，一般表述为“为了XX（制定目的），根据XX（制定依据），结合XX（管辖范围）实际，制定本XX（文件体例）。

”制定依据的表述一般使用全称，表述的方法主要有以下三种：（一）对上位法全部内容作出具体规定的，依据以书名号援引上位法全称。

（二）对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明“的有关规定”。

（三）对上位法的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法的条款序号。

第二十三条（基本原则表述）规范性文件的基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认，表述应当简洁明确，能反映一定的内在逻辑。

第二十四条（适用范围表述）规范性文件的适用范围是指该规范性文件适用的地域、行为和对象，表述的方法主要有以下四种：（一）单一表述法，即针对特定行政区域/对象/行为予以适用，可以表述为“本XX（文件体例）适用于XX（区域/对象/行为）”。

（二）组合表述法，即同时具备特定行政区域、对象、行为，方可适用，可以表述为“本XX（文件体例）适用于XX（地域）从事XX（行为）的XX（对象）。

”（三）排除表述法，规范性文件适用范围有排除部分时，可以用“但书”形式，可以表述为“但……除外”或者“……另有规定的，从其规定”。

（四）参照表述法，对介于适用与排除适用之间的，可以用“参照”形式，一般表述为“XX（地域/行为/对象）可以参照本XX（文件体例）的规定执行。

”第二十五条（基本概念表述）对规范性文件中基本概念的定义，一般表述为“本XX（文件体例）所称XX（基本概念或者专用名词、专业术语），是指XX（定义）。

”贯穿文件始终的基本概念可以放在制定目的和依据之后；涉及部分条款的专用名词或者专业术语定义则放在文件的附则或者末尾部分。

第二十六条（行政职责分工表述）行政主管部门有实写和虚写两种表述方式，一般采取虚写的方式，不出现部门的具体名称，表述的方法有以下三种：（一）由一个部门作为某一方面行政事务的管理主体，可以表述为“市（区）XX部门是本市（区）XX的行政主管部门”或者“市（区）XX部门负责全市（区）的XX工作。

”（二）两个以上部门分别负责实施，可以表述为“市（区）XX部门、XX部门是本市（区）XX工作的行政主管部门，分别在规定的职责范围内（能够表明具体范围时则直接写明）负责本XX的组织实施。

”（三）由一个部门负责组织实施，其他部门协调实施。

在按上述方式对主管部门进行表述后，对协同管理部门应当另设一款，可以表述为“XX、XX等部门按照各自的职责协同做好XX 工作。

”第二十七条（权利义务要求）对法律、行政法规赋予行政管理相对人的权利，不得随意限制；对于行政管理相对人依照法律、行政法规、地方性法规规定应当承担的义务，不得随意加重。

坚持权利与义务相统一的原则。

注意行政管理相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡，体现制度规范的公正与公平。

第二十八条（权利义务表述）规范性文件规定权利和义务时应当有上位法依据，权利和义务主体必须明确，一个条款通常对应一项权利或者义务，表述的方法有以下四种：（一）禁止性规范，即规定行为主体不得作出某种行为的规范。

常用语有：“禁止……”、“不得……”、“不应当……”等。

（二）义务性规范，即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。

常用语有：“应当……”、“必须……”、“有义务……”、“有责任……”、“履行……职责”、“行使……职权”等。

（三）授权性规范，即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。

常用语有：“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。

（四）倡导性规范，即提倡行为主体为某种行为的规范。

常用语有：“鼓励……”、“保障……”、“提倡……”、“支持……”等。

第二十九条（法律责任要求）法律责任应当与具体的行为规范相对应，应当明确责任主体、执法主体、法律责任的种类，鼓励采用“行为模式—法律责任”相对应的模式。

规范性文件不得创设应当由法律、法规、规章规定的法律责任。

法律、法规、规章对违法行为已经规定法律责任的，一般不再照搬重复，但可以作出细化规定。

第三十条（法律责任表述）规范性文件中的法律责任按其性质一般分为以下三种：（一）行政责任，规范性文件无权创设行政责任，通常直接引用法律、法规或规章的名称及具体罚则条文，或者简述为“依法追究相关人员的行政责任”。

对于有关工作人员给予行政处分时，可简述为“对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分”。

（二）刑事责任，规范性文件不宜规定刑事责任，但需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时，简述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（三）民事责任，规范性文件不能设定民事责任，但涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的，可以表述民事责任，简述为“双方可协商处理或向人民法院提起民事诉讼”。