积极探索水权制度改革破解宁夏经济社会发展缺水瓶颈

积极探索水权制度改革破解宁夏经济社会发展缺水瓶颈关键词：水权制度，改革，交易，宁夏
近年，宁夏回族自治区深入推进水权水市场改革，从率先实施水权转换、水资源确权试点，到主动探索水权交易，走出了一条解决自治区经济社会发展缺水问题的有效途径，为自治区经济社会发展提供了强有力的水资源支撑。

一、基本情况
宁夏地处黄河上中游地区，辖5个地级市、22个县（市、区）。

2018年地区生产总值3 705.2亿元，其中工业增加值1 124.50亿元，粮食总产量392.6万t。

干旱少雨、生态环境脆弱，水资源短缺是制约自治区经济社会发展的最大瓶颈。

全自治区多年平均年降水量289 mm，年水面蒸发量1250 mm，干旱半干旱面积占全自治区总面积的75%以上。

当地水资源总量11.6亿m3，仅为全国平均的
1/12，经济社会发展完全依靠国家限量分配的黄河过境水资源。

水是事关宁夏战略全局、事关百姓福祉、事关长远发展的大事。

近年，在水利部等国家部委的关心和指导下，自治区深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，大力开展“资源水利、工程水利、民生水利、生态水利、智慧水利、法治水利”建设，着力推进水资源、水生态、水环境统筹治理，通过最严格水资源管理、深化水利改革，着力强化水资源水环境承载能力刚性约束，以有限的水资源保障了自治区经济社会持续健康发展。

二、水权制度改革进展情况
1.实施水权转换，提升资源效益
自2002年开始，水利部黄河水利委员会对内蒙古、甘肃、宁夏、青海、山东等超指标用水省（自治区）不再审批新增取水项目。

宁
夏新增工业用水项目由于不能获得用水指标，无法立项建设。

2004年，为破解宁东能源基地等工业园区企业用水难题，自治区依据《黄河水权转换管理实施办法》，率先在黄河流域实施了“由工业建设项目出资，建设引黄灌区节水改造工程，把干渠输水过程中损失的水量节约下来，满足拟建工业项目用水需求”的水权转换。

2007年颁布的《宁夏回族自治区节约用水条例》明确规定：“新建工业项目取用黄河水，无水权指标的，应当通过水权转让方式解决用水”，2008年出台的《宁夏实施〈水法〉办法》将水权转换的法律条款进一步明确，水权转换纳入了规范化、法制化轨道。

自2004年以来，共批复实施工业水权转换项目23项，水权转换协议资金14.84亿元，转换黄河水量1.64亿m3，累计向宁东基地等工业企业供水超过12亿m3，水权转换工业企业实现的工业增加值占自治区工业增加值总量的1/3以上。

通过实施水权转换，在用水总量不增加的情况下，初步解决了制约缺水地区经济社会发展的水资源问题，实现了水资源向高附加值行业的流转。

2.开展水流确权，强化水权意识
2014年，水利部确定宁夏为全国水资源使用权确权试点省份之一；2016年，宁夏被水利部、自然资源部列为全国水流产权确权试点，主要开展水资源使用权确权，并研究水资源使用权物权登记的途径和方式；2017年，宁夏成为全国首个通过验收的水权试点省份；2019年4月，水流产权确权试点通过国家验收。

通过试点，共发放取水许可证2 039本，水权证471本，签订协议1 904份，涉及生活、生产、生态用水，确权水量57.2亿m3，占国家分配控制指标的90%。

通过水资源确权，形成了区、市、县三级初始水权控制体系，建立了最严格水资源管理控制指标体系与农民用水者协会相结合的
管理模式，进一步强化了水权约束力，各级政府、水管单位、用水者协会和群众的水权理念和水权意识逐步增强，为推进市场配置水资源奠定了基础。

通过明晰各干渠直开口水权水量，为年度水量分配、计划用水、水量调度、用途管制、监督考核、节水奖惩等水资源日常管理工作提供了重要基础支撑，进一步加强了水资源精细化管理工作。

3.试点水权交易，引导两手发力
2016年以来，面对日益突出的缺水问题，结合引黄现代化节水生态灌区试点建设，宁夏在自治区层面积极通过渠道砌护节水推进水权转换的同时，在市县层面开展通过田间实施高效节水灌溉进行水权交易的试点，建立政府交易平台，打通水权流转的“最后一公里”，实现了农业、工业、企业、政府多赢。

2018年10月，利通区政府与宝丰集团成功签约，由宝丰集团出资3.82亿元购买利通区灌区节约出的1 484万m3农业黄河水使用权，初步实现了水资源配置由“政府主导、市场调节”向“市场主导、政府调节”转变，促进水往“高”处流，有力支撑了自治区工业快速发展。

4.健全完善制度，创新体制机制
近年，先后出台了宁夏回族自治区《水资源管理条例》《水资源使用权用途管制暂行办法》《水权交易管理暂行办法》《水权收储管理暂行办法》等管理制度，为开展水权交易提供了法律和政策依据。

在全社会初步形成了新增用水项目必须通过有偿交易、获得水权的共识，从过去向政府“要水”，转变为现在的通过市场“找水”，有效发挥了市场在水资源配置中的作用。

水权受让方加大灌区节水改造工程建设投资，拓宽了灌区节水改造融资渠道，极大地推动了自治区节水改造工程建设步伐。

水权水价水市场机制的建立，
使企业看到了商机，大禹集团、京蓝科技、潞碧垦等国内外知名企业陆续落地宁夏投资创业，助力宁夏现代化生态灌区建设。

三、存在的问题
受经济社会发展水平、自然环境等因素制约及传统观念影响，宁夏水资源管理工作中仍存在一些困难和短板。

1.水资源短缺依然是最大瓶颈
严重缺水仍是今后一个时期制约宁夏经济社会发展的最大因素，一方面当地水资源匮乏，黄河来水呈减少趋势；另一方面随着工业化、新型城镇化和农业现代化的加快推进，用水需求刚性增长，水资源供需矛盾日益突出，保障各业用水的任务十分艰巨。

据需水量预测，到2020年和2030年，全自治区缺水分别达2.7亿m3和14.2亿m3。

2.基础设施薄弱依然是明显短板
水利基础设施网络还不完善，引黄灌区渠系输水损失严重，高效节水灌溉面积占比不到40%，黄河干流缺乏调控工程，供水保证率低。

3.精准计量是资源管理的薄弱环节
对取用水户进行确权登记，需要完善的水资源计量监控系统作支撑。

总体上看，目前宁夏灌区内计量监控设施还比较薄弱，特别是对自流灌区用水的计量还停留在干支渠和直开口，终端用水户的计量不到位，难以满足确权后的精细化管理要求。

4.水权制度改革路径依然有待探索
水资源特殊的属性，决定了其自身规律的复杂性，确权难度大。

工作过程中，对水资源使用权的概念和边界、物权登记的范围和对象等认识不统一，而且取水权的权利内容不清晰，目前存在取而不
用的水权、用而不取的水权、既取又用的水权，各种形式的水权权利和义务如何确定，以及如何登记尚未探索出有效途径和方式。

四、今后的打算
当前和今后一个时期，宁夏将认真贯彻落实中央新时代水利工作方针，紧紧围绕加快落实最严格水资源管理制度和国家节水行动，以实行水资源消耗总量和强度双控为重点，以水资源承载能力监测预警和考核为抓手，强化水资源刚性约束；以节水型社会建设为平台，推进水资源社会化管理进程；以水权水市场改革为突破口，充分发挥市场对水资源的配置作用。

近期采用节流和开源并举，节流以农业节水为主，开源以增加浅层地下水和中水等非常规水利用量为主。

远期利用南水北调西线工程，增加宁夏取水总量，从根本上解决缺水问题。

1.完善成果，以点带面
加快建立水资源产权制度和水权收储、抵押、交易机制，加大试点经验推广力度，畅通水权流转渠道，指导各市、县（区）开展跨行业、跨区域水权转换交易，有效发挥市场对水资源配置的决定性作用，以水权制度改革倒逼产业结构调整、用水方式改变和用水效率效益提高。

2.扩大成效，保障发展
加大节水型社会建设力度，深入实施“农业节水领跑、工业节水增效、城市节水普及、全民节水文明”节水行动，把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，以现代化节水生态灌区建设为重点，通过加大水权水价水市场改革，将农业节约出来的水量配置到高效益领域，有力破解宁夏发展的水资源短缺困局。

3.积累经验，探索方案
进一步完善水权改革成果，有效发挥政府、市场、社会、公众等治水主体的积极性、创造性，积极实践新时代加强生态文明建设条件下的水资源管理新模式，为缺水地区探索破解水瓶颈的成功经验。