灾区弱势群体的社会救助问题研究综述

灾区弱势群体的社会救助问题研究综述

【摘要】2008年的汶川地震转眼间已经过去5年了，面对着巨灾造成的重大生命财产损失，如何做好巨灾后的社会救助工作一直都是社会关注的话题。就目前而言，地震造成了一大批需要救助的弱势群体，其中包括地震造成的“三孤”问题---即孤老、孤残、孤儿的赡养问题，失地农民、失业群众的后续救助问题等与社会保障密切相关的问题。毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，尤其直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。国家财政支持的到位，不应仅仅表现在国家加大对弱势群体保障资金的投入和不断扩张社会救济支出比重，而且应扩大公益性劳动事业，以工代赈，通过修路、架桥、建医院、学校、机场等吸纳更多的拥有劳动能力的社会弱势群体，尤其是地震灾区的弱势群体就业。还应该形成完善的社会保障基金监管机制，贯彻专款专用的原则，并且在地方上摒弃所谓的“形象工程”、“政绩工程”，将有限的财政收入用到对弱势群体的保护当中。

【关键词】弱势群体；灾区；社会救助

一、社会救助制度相关文献探讨

1.有关国外社会救助制度研究方面

（1）唐钧（1997）在《北欧国家的社会救助》中，从法律基础、津贴水平和受助者数量三方面对北欧国家（包括丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）的社会救助制度做过了比较性介绍，概括了北欧国家

社会救助体制的特点。

（2）《澳大利亚与新西兰的社会救助制度》一文，对澳大利亚和新西兰社会救济制度的介绍主要侧重贫困与贫困线的测定、“收入支助”制度，“紧急救援计划”和民间救济几个方面，并针对我国社会救助制度的现状提出了借鉴意见。

（3）《美国、加拿大社会救助考察报告》一文，介绍了美国和加拿大两国的社会救助的由来与发展、主要问题、基本特点、救助程序、管理体制、贫困线、救济项目以及立法情况做了介绍。

（4）holzmann.k（2000）《social risk management：a new conception framework for social protection and beyond》文章中对于社会救助过程中的对一些被救助对象不遵守规定的人采

取制裁的做法做了介绍。例如对于谎报和虚假及欺诈信息将被停发一段时间的福利救济金，或者降低和取消福利金。这也正符合了我国当前社会救助中存在的不诚信和不规范现象，可借此对症下药。

2.有关国内社会救助制度研究方面

（1）从社会救助的理论和概念上来看，很多学者如吴忠明（2000）从与社会救济、最低社会保障等直接关联的贫困这个比较根本的环节来论述它与公平的关系。不过也有一些学者从社会救助的效率角度进行了论述，相比公平至上论的论述就来的实际的多。这一部分的探讨多纠缠于几个价值的选择上，没有深入实地进行考察实践的真实需求，没有对城乡统筹等新变化做出回应。

（2）从我国社会救助制度存在的问题上来看，洪大用（2004）、

李强（2005）认为，改革开放以来，我国在城乡社会救助制度改革方面取得了一定的成绩，但当前我国社会救助制度仍存在着城乡分割、救助项目单一、救助水平偏低、救助理念落后、救助资金分担不合理等问题。而针对社会救助制度改革方面的问题，很多学者主张立法先行，认为只有在法律上尽快颁布新的《社会救助法》，才能尽可能的完善社会救助的体系。也有部分学者参照国外“福利国家模式”的经验，认为我国因为生产力发展水平不高而只能实行以社会保险与社会救助相结合的模式。

（3）从我国社会救助制度的发展前景来看，王思斌（2005）认为现代社会救助工作强调以人为本，强调服务，而当前我国城乡社会救助制度存在的问题表现为：以往救助制度的“经验”和传统的救助意识形态还在发挥作用，具有现代意义的、以人为本的社会救助制度还很欠缺，所以树立现代的社会救助理念对开展社会救助更具意义，即救助那些一时陷入困境而不能自拔者，通过救助而促进其自立，“救是救一时之急，助是助奋起自立”。这才是当代社会救助制度的根本出发点。

二、灾害救助相关文献探讨

1.从救灾制度和体系建设的角度来看，唐钧（2006）在他的《80年代社会救济制度改革的主要政策措施》中简要的介绍了救灾工作：“民政部门主要是在灾害发生时抢救生命财产，在灾后向灾民提供必要的救济和扶持，组织生产自救及以工代贩，以及倡导群众互助互济”。2004年11月17日，国家民政部救灾救济司启动了灾

情每日监测制度，为提高主管部门对灾情的把握能力和从容应对提供了有效保证。

2.从救灾实际案例角度上看，郭贵儒、陈冬生（2002）的《建国初期河北省救灾度荒工作述评》一文中以建国初河北省发生的水灾为主要案例，详细论述了河北省政府如何通过从省政府筹集、从中央调拨、灾民互助自救、节约捐助、以工代振和募集运动等方式缓解灾情，开展救灾。给我们了解当代我国救灾体制和手段提供了模型和实证参考。

三、农村社会救助相关文献探讨

1.国外对农村社会救助方面的研究主要体现在农村社会救助制

度建设方面。

例如德国是世界上最早制定农村社会保障制度的国家之一。德国农村社会保障体系的开端是在1886年5月公布和生效的《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险法》。在1957年10月，德国农村养老保险体系的建立标志着德国朝着建立一个独立的、全面的农村社会保障体系的方向迈出了重要一步。又如日本在1958年就逐步将农业动者纳入社会保障的范畴。到20世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村地区，包括广大农村村民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福利及老人保健等在内的、比较完善的农村社会保障制体系。

2.学术界对我国灾后农村社会救助方面的论述相对较少，缺乏一种系统性的对农村的灾民救助、管理并且体现社会救助制度实务的

论述。由于我国的特殊国情和广大农村发展的复杂性，农村社会救助还没有形成比较有普通意义并值得推广的固定模式。

（1）针对农村社会救助制度的模式，中国社科院刘翠宵（2000）教授在2002年的《政府有责任为农民提供最低生活保障》一文中全面分析和介绍了新中国成立以来，农村先后实行的各项救济制度实施的历史、过程和存在的问题以及解决农民最低生活保障问题的对策，主张救助是政府的责任。其研究偏重于是一种历史的总结，受到了时代限制并而在实践意义上缺乏具体构想。也有部分学者提出了更具体的解决方案，比如邹文开（2004）在他的《农村社会救助模式的不同选择》中主张中部、东部、西部目前应根据各自条件实施一种可选择的以最低生活保障制度为主的农村社会救助模式。（2）针对我国农村社会救助制度存在的的主要问题，郭明霞、辛瑞萍（2006）等认为当前农村社会救助只强调生存，忽视发展与公平；救助范围小，覆盖面小；救助标准偏低，救助对象难以确定；救助资金不足，地区差别大；法制建设落后，服务网络不健全；忽视城乡统筹。

（3）对于完善农村社会救助的对策，洪大用、辛瑞萍（2006）等认为应当确立政府的主体地位，加强救助立法；坚持低水平、广覆盖的思路；针对不同的贫困状祝，采取不同的救助措施；明确部门责任强化实施过程的程序化；进行组织创新，建立社会互助机制；加大城乡统筹力度。

（4）对于我国农村社会救助的展望，陈成文、许一波、谢军（2006）