城市土地储备存在的八大风险

社会稳定风险

近些年来，各地因旧城改造、居民拆迁、老企业搬迁而引发的影响社会稳定的事件时有发生，而这些又往往与土地储备相关。特别是２００４年８月３１日以后，经营性土地全部实施招拍挂，各地土地储备机构将更多地参与上述工作中，土地储备中的社会稳定风险不容忽视。

房价上升是近年来社会对土地储备质疑的一个问题。一些观点认为，近几年房价上涨过快的主要原因在于政府垄断了土地供应，抬高了地价。这是对土地储备的一种误解。以北京为例，北京土地价格仅占商品房价格的２２．９８％，即便从全国来看，这一比例也只达到２６％。而且地价的上涨也有很多客观因素，包括拆迁补偿费用的大幅上升、土地开发成本的提高等等，而房价上涨是地价、建筑成本、社会需求、房屋品质、理念、利率等多方因素共同引起的。因此，消除人们对土地储备的误解是缓解社会风险的前提之一。

城市发展风险

土地供给失衡风险。城市建设规模过大或进程过快，都可能引起城市经营性建设用地供给失衡风险。以南京市为例，２００２年南京市建设用地面积已达１３．４万公顷，而《南京市土地利用总体规划（１９９６－２０１０）》中指出，到２０１０年南京市建设用地面积规划控制指标为１３．８９万公顷，则２００３年～２０１０年建设用地面积增长空间仅为０．４９万公顷，年平均增长控制指标为５．１６％，城市扩张需求突破土地规划已是必然。

土地供给平衡风险不只体现在土地数量上，还体现在土地使用权上。因为目前土地出让以７０年、５０年、３０年为限，且７０年、５０年的占大多数。目前土地的大量供应可能导致几年或十几年以后政府虽然拥有土地，却事实上无地可供。

城市扩张带来的环境保护问题。土地出让开发后，随之会有工业、商业、生活等多方面活动，城市的水资源、绿地资源、教育资源、公共设施等能否满足这些活动的需要，都存在风险，这些造成了土地储备的生态环境风险。目前国内绝大多数城市都存在着城市生态环境持续恶化的问题，治理城市生态环境已经成为城市管理的重要内容。因此，城市建

设达到一定规模后，必须严格控制土地出让后的用地性质，避免出现治理与恢复生态环境的费用高于出让收益的现象。

规划调整风险

城市规划调整引起的土地储备风险是巨大的。以北京通州区为例，去年，北京完成城市规划修编，提出了“两轴两带多中心”的城市发展新思路。为配合北京城市总体规划方案，通州区新一届区政府新近提出“双轴推进，优先增长”的总体区域空间布局原则，其中提到，要将运河两岸规划变更为未来通州的经济核心区，并规划出了商业建筑街区，运河两岸开发高层建筑，形成城市的经济核心，分别对应以河为轴心、两岸呼应的四个功能片区。而在已经实施并基本完成的老规划中，运河沿岸在通州城区中扮演的角色是一个“旅游、生态走廊”。新旧规划的差异意味着刚刚基本完成的一些项目要推倒重建，已经完成的土地储备要改变用地性质。规划变更所带来的具体损失无从得知，但仅运河文化广场部分拆除就造成损失约千万元。

财务资金风险

土地储备属于资金密集型的业务。当前全国各地土地收购储备中心在资金筹措上大部分依赖银行贷款，而且银行贷款所占比例相当高。以土地收购储备较成熟的浙江省为例，２００３年３月份的统计数字显示，当时浙江全省土地收购储备资金达１１２亿元，其中１００亿元是银行贷款，占总量的８９％，一些地级市的土地储备资金中银行贷款比重高达９５％。

再如，南京市土地储备中心在资金筹措上采用“举债经营，逆向运作”的思路，使借贷资金比例相当高，面临严峻的还贷压力。仅２００４年２月～５月每月到期的贷款就分别为１．９３６亿元、１．８６５亿元和３亿元。同时地价随市场的波动性较大，而且利率也存在较大变动，使土地储备产生较大利率风险。２００３年５月央行实行新政策，明确提出“严格控制土地储备贷款的发放”，规定“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的７０％，贷款期限最长不得超过两年。”此项规定对今后筹集资金带来沉重打击，且加大了还贷的难度。土地储备的财务资金风险形势严峻。

经营风险

土地储备成本的增长。由于拆迁新法的实施，使土地储备成本加大，具体表现在：①拆迁补偿标准提高，导致拆迁成本提高；②拆迁周期大大延长，资金成本大幅增加。拆迁的难度越来越大，不可预见费用也相应增加，主城区范围内实现自我平衡的地块越来越少。可见，土地储备成本的增加，大大增加了当前的预期效益风险。

土地出让金拖欠较普遍。目前，开发商拖欠土地储备中心资金的现象比较普遍甚至可以说触目惊心。例如南京市，截至２００４年４月底，全市储备土地中拖欠出让金的地块共１３幅，拖欠出让金累计１６．７亿元，占合同应收价款的４６．３０％，已严重威胁到土地储备的正常运作。开发商拖欠土地出让金，使资金不能有效回笼，加剧了经营风险。

土地储备职能的双重性（行政与经营）必然会影响到对经济效益的诉求。如根据城市总体发展战略，有时候要对一些经济效益较低甚至无经济效益的地块也进行储备，增大了效益风险。如南京市，目前中低档商品房和经济适用房占用了大量储备土地，影响了土地收益总量。据估计，中低价商品房用地政府每亩实际补贴土地收益２０万元～３０万元，经济适用房用地政府每亩实际补贴土地收益约４０万元～５０万元，２００４年２００公顷中低价商品房和经济适用房政府实际补贴土地收益６亿元～８亿元。

操作运营风险

土地储备的操作流程大体是土地的收购─整理─储备─出让。土地储备的操作运营风险就是在以上过程中出现的风险。

收购风险。在土地收购过程中，由于受让地块的产权归属、周边环境没有完全明确，或存在历史遗留问题，从而带来法律纠纷或其他问题，影响土地储备工作的正常进行。此外，复杂的地质构造或不合理的地下设施会极大的增加开发成本，甚至导致无法进行开发，也必然带来巨大的风险。

开发风险。土地储备中心承担了土地一级开发、把“生地”变成“熟地”的

职能。如果土地储备中心将收购的“生地”开发为“熟地”的开发成本过高，导致土地收益减少，就带来了土地的开发风险。

积压风险。它是土地储备制度实施中最大的内部风险。从土地储备的数量方面分析，土地储备库存的土地储备数量不可太少，也不可太多。土地储备太少，不能满足市场的需要，也达不到调控市场的目的。土地储备太多，将带来土地和资金的双重积压，造成土地储备成本增加。

出让风险。出让风险之一是土地交易“流拍”，使部分地块不能实现顺利转让，结果会导致地价低于成本出售或土地积压。出让风险之二是片面强调价高者得，引发不理性竞争或出现资源配置的错位。

地产泡沫风险

地产泡沫风险的主要表现是：地产泡沫膨胀期间，房地产市场普遍被看好，市场的供应量和需求量增大，房地产价格上涨迅速，房地产开发火热，大量银行贷款进入房地产行业。地产泡沫破灭后，房地产市场严重供过于求，房地产价格迅速下跌，土地的闲置率和空房率提高，银行大量房地产贷款成为呆账、坏账。

政府干预风险

我国经济开始转型以来，各种资源配置的市场化程度有较大的提高。但就土地资产而言，其市场化程度迄今不足３０％，大大低于资本（４０％左右）、劳动（６５％左右）、技术（７５％左右）等生产要素的程度。政府对土地市场干预程度较大。

政府干预房地产市场的主要表现有：地方政府直接进入房地产市场，干预主管职能部门的决策，通过土地划拨、减免税等政府优惠政策吸引投资；过度下放土地审批权限，无原则的突破土地规划；干扰土地价格的形成机制，为土地出让的公平招拍挂设置门槛。政府干预的直接后果是，土地批租失控，土地炒作加剧，土地收益流失。

实施城市土地储备制度后，政府往往以“帮助国企脱困，安置下岗职工”、“扶持国企”等名义干预国企土地资源处理，“人情地”、“关系地”、“权力地”等问题还没有从根本上杜绝，因此政府干预的风险依然