公共政策的工具

●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做 过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一 个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具 和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论， 增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。
●著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划 分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组 工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者 行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策 工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移 工具。
3、优缺点
➢ 直接提供有其优点：其所需信息较少而容易确立；对 大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技 巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、 讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少 由间接提供所带来的交易成本。
➢ 其缺点是：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特 征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容 易降低为公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚 机构没有成本意识而造成经费；政府机构内部或跨机 构的冲突影响物品和服务的提供等。
4、优缺点
➢作为一种政策工具，管制有其优缺点。主 要优点是：所需的信息较少，较容易实施 和管理，成本较低，效果具有直接性且更 易见效，适应于作为处理危机的工具。其 主要缺点是：扭曲自愿性或私人活动，可 能导致经济上的无效率，不利于革新和技 术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。
二、公共企业
➢1、定义：公共企业也称国有企业。它可以看 作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。 因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以 控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理 的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为。
2、管制形式
大部分管制通过行政法规来进行（有些 管制实际上就是一般的法律），并由政府部门 或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来 管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、 许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府 管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和 服务的价格和标准等方面。
3、基本类型
第四章 政策工具
本章要点： ●什么是政策工具 ●政策工具的分类方法 ●强制性工具（管制、公共企业和直接提供） ●非强制性工具（家庭、社区、志愿者组织和市场） ●混合工具（信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收等）
第一节 政策工具概述
➢ 20世纪80年代以后，出现了不少关于政策工具方面的论著。 ➢ 在80年代最有影响的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府
➢ 在当代社会中，被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。 （在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里， 非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我国， 随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工 具的地位和作用也将日趋重要。）
3、优缺点
➢ 优点：从理论上说，志愿者组织是一种提供社会服务的有效 手段，因为建立在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低 成本的；这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服 务者需要（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政 府快）；由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的 需要或减轻政府的负担。
➢ 三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于 诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费）， 因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。
2、公共企业优缺点
➢ 作为一种政策工具，公共企业的优点是：在社会需要而私人企 业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它 是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信 息比管制或自愿生工具少；公共企业可以简化行政管理，并使 公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。
●下面三节，我们将根据他们在《公共政策研究》中的论述， 来介绍基本的政策工具。
第二节 强制性工具
强制性工具(Compulsory instruments)也称 指导性工具，它借助国家或政府的权威及强 制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某 种行为。政府为实现其政策目标，可以通过 选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等 手段或方式来履行其功能。
➢ 主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共企 业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担 转嫁到消费者身上等。
三、直接提供
1、定义：由政府机构及其雇员直接提供公共 物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的 基本的和被广泛运用的政策工具。
2、形式：政府所做的大量事情，如国防、外 交、警察、消防、教育、社会保障、公有地 管理、公园和道路的维修、人口普查、地理 测量等都采取这一途径或办法。
●英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政 策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。
●加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M·Howlett and M·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工 具的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强 制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方 法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。
一、政策工具的内涵与分类
1．什么是政策工具 关于工具概念的最常见的定义是：“一
个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便 达成一个或更多目的的任何事物” 。简单地 说，政策工具就是达成政策目标的手段。
事实上，政策工具既可以界定为一种 “客体”(object)，也可以界定为一种活动 (activity)。一方面，我们可以将工具看作为一 种客体。
●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为， 所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府 资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信 息、权威、财力和可利用的正式组织来处理 公共问题。
●麦克唐纳尔和艾莫尔(L·M·McDonell and R·F·Elmore)根据工具所要获得的目标将政策 工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、 能力建设工具和系统变化工具。
第三节 非强制性工具
非强制性工具（自愿性工具）的特征是它 没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的 基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不 做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理， 因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能 够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济 政策和社会政策的重要工具。
一、家庭和社区
的工具》（1983、1986）； ➢ 在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.Guy
Peters and Frans K.M. Van Nispen)所主编的《公共政策工具》 （1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政 策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究 的现状，是一本很好的参考书）。
第四节 混合工具
定义：混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者 的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷 入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私 人部门
形式：这类工具主要包括信息传播、规劝、补贴、 产权拍买、征税和使用者付费等。
一、信息和规劝
（一）信息 1、定义：信息传播是一种消极性的工具。它由政府
2．政策工具的分类
●荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早 试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的 问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以 获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化 的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对 这些工具的起源和影响加以理论化探讨。
2．政策工具的分类
1、家庭和社区的必要性
家庭和社区可以做许多政府不能做或做 不好的事。在几乎所有的社会中，照顾家庭成 员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。小 孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的。 例如，在美国，据说80％的对老人的医疗卫生 服务是由家庭提供的。在许多国家中，社区服 务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到 环境卫生、娱乐保健等无所不包。
➢ 政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。 ➢ 经济管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的
价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入 或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行 所产生的不平衡；社会管制是一种较新的管制类 型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社 会事项。 ➢ 社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特 殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如 污染、安全或道德方面的广泛问题上。
二、志愿者组织
1、形式：作为一种政策工具，志愿者组织的活 动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志 愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构 为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团 体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。
2、作用
➢ 在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服 务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低了 它们发挥作用的重要性程度。
➢ 家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何 社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的 物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达 成政策目标上的作用。
➢ 政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区 提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会 及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加 强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。
一、管制
➢ 1、定义：根据里根(M·Reagan)的说法：管制指的 是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和 机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续 的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机 构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它 们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守 或不服从将受到惩罚。
2、公共企业判定标准
➢ 并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标 准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：
➢ 一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50％，高至 100％），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有 一个公司的51％以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；