简论我国警察体制改革的探讨

简论我国警察体制改革的探讨
[论文摘要]我国现行警察体制为统一领导，分级负责，条块结合，以块为主。

随着社会经济的发展，现行体制逐渐暴露出很多弊端，影响公安职能发挥。

文章通过介绍、分析现行体制及其存在的弊端，对我国警察体制改革提出了初步设想。

[论文关键词]警察体制改革思考
《中华人民共和国人民警察法》没有关于我国的警察体制的明确规定，有关警察体制的内容散见于《中华人民共和国人民警察法》和其他相关的法律法规中。

总体来看，我国现行的警察体制是以公安机关为中心，分设公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关、司法警察机关、武装警察的体制，其形成有着深刻的历史背景。

本文拟从警察体制狭义的范畴即公安机关体制来展开。

一、我国现行警察体制
警察体制是指某一国家警察的体系或整体特点，是一个国家关于警察机构设置、管理权限划分以及警察编制确定的制度。

警察体制是国家机构领导体制的重要方面，一个国家采取什么样的警察体制，是由该国政治制度、历史传统、国家间相互影响等因素所决定的。

改革开放以后，随着经济领域逐步开放，我国原有城乡二元结构被打破，同时，随着依法治国、依法行政理念的展开，人权观念的强调，警察机关的角色与职能也有了一定程度的转变。

1991年《中共中央关于加强公安工作的决定》明确公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的管理体制，标志着现行的公安体制正式形成。

1995年《人民警察法》的颁布施行进一步划分了中央和地方的权限，从法律角度明确了我国公安机关的管理体制以适应社会发展。

二、我国现行警察体制存在的不足之处
我国目前的警察体制是我们党在长期的革命实践过程中逐渐摸索建立，经过半个多世纪的演变和改进，成为目前的“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的颇具中国特色的体制模式。

这种警察体制充分保证了党委的领导，有利于获得地方党委和政府的支持，有机结合了中央集权领导与地方分权管理的统一，既便于领导指挥，加大执法力度，又利于深入基层，贴近群众，确定工作重点，但在实践中却暴露出一些不足，具体体现于以下几个方面：
（一）难以适应现实需要，形成警力“真空地带”
随着市场经济的发展，地区封锁被逐渐打破，人、财、物的流动性不断加大，犯罪的流动性、跳跃性、复杂性也随之日益增大，在处置各种突发事件、打击严重暴力犯罪、黑社会犯罪、侦破经济犯罪、堵截各种重大逃犯的斗争中，都需要跨地区警力资源的协调和运作。

而以块为主囿于行政区划造成的分割，致使警力难以有效整合，警务工作不能充分发挥整体功能，在区域边缘结合部之间形成了警力的“真空地带”，难以对动态社会治安实施强有力的控制。

（二）刑事执法地方保护主义仍存在
以块为主的体制使警察机关的机构编制、人事任免、财务经费等方面都由地
方政府决定，难免使得地方警察机关处处受限于地方政府，约束了其自身职能的有效发挥：警务活动受制于地方行政机关，特别是在当前警力不足、警务经费得不到保障的情况下，个别地方领导不了解案件事实真相，决策凭主观经验，采用各种手段干预公安机关的执法活动，造成了法律地方化，司法地方化的严重后果。

（三）经费不足，易滋生腐败
我国各地区经济发展不平衡，不少地方财政困难。

在条块结合，以块为主的体制下，由于地方政府财力有限，公安机关经费短缺是一个普遍存在的问题。

一方面很多地方公安机关由于经费困难，无法建立现代化的公安基础设施体系，造成警务保障乏力，影响了公安战斗力的提高，制约了公安工作的可持续发展；另一方面，由于经费不足，一些公安机关利用职权搞创收，插手经济纠纷，参与乱设卡、乱收费，严重影响了公安机关的形象。

（四）机构设置、警力分布不科学
在条块结合，以块为主的体制下，由于事权划分不清，地方公安机关不得不按照上级公安机关的机构对应设置，造成公安机关机构设置上下一致，导致我国公安机关机构设置机关化。

同时公安部内部兼具行政管理权和刑事执法权的各部门也要求地方公安机关成立相应的机构或部门，导致各级公安机关混同于一般行政机关，机构设置臃肿和无序，机关人员庞杂，一线警力严重不足，制约了公安机关战斗力的提高。

三、我国现行警察体制改革初步设想
对我国现行警察体制改革必须从我国国情出发，坚持依法治国原则，改革初步设想如下：
（一）改革关键
尽管条块结合、以块为主的传统体制下并没有明确区分刑事执法权是地方事权还是中央事权，或者警务是中央事权还是地方事权，但将公安机关人、财、物全部置于地方政府管理之下，其中潜在的认识就是警务是地方事权，而刑事执法权也被作为警务的一个部分笼统地纳入了地方事权之中。

因此，警察体制改革的关键就是明确划分警务中哪些是中央事权，哪些是地方事权，其实质是理清中央和地方的关系，即刑事执法权是地方事权还是中央事权。

笔者认为，司法权是国家权力的重要组成部分，是国家主权的象征，是不能分割的，刑事执法权是中央事权，必须由中央统一行使。

首先，在刑法效力的范围内，刑事执法是统一的，没有统一的执法，立法统一就形同虚设，因而刑事执法属于中央事权。

其次，市场经济体制的建立和完善要求警察在刑事司法活动中必须站在国家立场上，从全局出发，依法独立行驶刑事执法权，维护法律尊严和国家法制的统一。

最后，社会法治化发展的要求就是实现司法独立，司法独立首先应当是刑事司法独立，而警察的刑事执法是刑事司法的开端，因而刑事执法权必须脱离地方，由中央统一行使。

（二）具体构想
根据上述分析，笔者认为，我国现行警察体制改革的具体构想应重点做好以下几个方面：
1.合理划分中央与地方公安事权
在明确区分中央和地方事权的基础上，实行分层授权负责，调整内部结构，
明确各自的职责、权限、财政、编制等一系列后续问题。

首先，明确划分警务中的中央事权与地方事权，明确各级公安机关的权、责范围。

对属于中央事权的工作要由公安部直接领导，属于地方事权的工作由地方各级公安机关负责，上级公安机关负责业务指导。

其次，地方各级公安机关之间根据警务功能的实际需要进行部门撤并和互补建设。

2.刑事警察、治安警察分离
我国现行警察体制兼具刑事执法权与行政管理权，这是造成我国刑事执法地方保护主义、权力滥用等现象的根源，因而应将刑事警察、治安警察分离，逐步建立垂直管理的集中统一行使刑事执法权的刑事警察。

这项措施包括两个部分：一是根据刑事执法权与行政管理权分设的原则逐步集中刑事执法权，行政管理部门不再行使刑事执法权；二是建立垂直管理的刑事警察，经费改由中央财政统一管理。

3.优化机构设置与警力配置
我国公安机关的机构设置纵向层级过多导致权责分布不平衡，横向又过细导致机构交叉重叠，决策机关、执行机关存在比例失调及结构性警力缺失问题，因此，我国警察体制改革可在市局、分局纵向不同层级上进行有效的机构资源整合与利用，压缩编制，撤并层级，重新分配公安内部权力，使警力下沉到基层，使基层拥有一定范围的决策权和具体行动自决权。

针对目前公安机关警力不足、职能多元化，导致警察编制不断扩张，同时短时期内，国家财政也不可能负担大规模增加的警力，仅依靠地方财政又易导致警政受制于地方政府的问题，笔者认为，可以借鉴国外先进经验，引进文职雇员制度，纠正警察机关内部职权配置的粗放和泛化倾向，推动警察人力资源结构优化，降低国家使用警察的经济成本。

4.确立科学的经费保障机制
关于现行公安经费保障体制存在的主要问题，笔者认为应在正确区分中央与地方事权的基础上，本着财权与事权统一，分级负担的原则，在完善中央对省市转移支付的前提条件下，建立省市一级转移支付制度，以进一步建设完善公安经费保障机制。

具体可从以下几个方面着手：首先，明确事权与财权相统一的原则。

通过立法的形式让中央和地方明晰自身的权责。

如果事关全局，属于中央事权的事项，中央财政应该以转移支付的方式承担资金经费；凡是事关本地区社会治安，属于省市事权的事项，各省市地方财政以转移支付的方式承担资金费用。

其次，确立经费独立预算原则。

公安经费保障必须足额纳入国家和各级人民政府财政预算，并由人大审议通过，任何人都无权变更。

再次，制定、完善公安经费使用审批与监督制度。

实行公安经费使用审批制度，加强经费使用的财务监督制度，并将经费使用状况列入本单位警务公开的范围，保证经费审批不受行政首长干预，已有经费被合理合法使用。

5.完善监督机制
首先，以立法的形式规制警察权的种类并明确界定其执法权限，并构建监督体系保障警察权的合法实施。

其次，要进一步实现警务公开，健全强化社会和公民对警察的外部监督体系，发动社会各界力量对公安机关和警察的执法活动进行全面监督。

一是完善新闻发言人制度，自觉接受公众和新闻舆论的监督；二是强化公民的法治意识，赋予当事人更多的诉讼权利，用以对抗警察侦查权的巨大权力。

再次是完善司法审查，降低司法监督的成本，简化司法监督的程序，使更多
民众运用司法审查的方式对警察行为进行监督。

一是法院的司法介入，法院作为一个中立的机关，应当规范警察权的行使。

司法介入的方式包括侦查活动的司法审查和警察权的可诉性。

二是检察院的监督，扩大检察院的监督功能，控制警察机关的侦查行为。