建立长效管理机制 破解城市管理难点问题

建立长效管理机制破解城市管理难点问题——广佛同城化城市管理难点问题治理对策探讨乱摆卖是城市管理的难点问题。

长期以来，城管队伍投入了大量的人力、物力和时间对乱摆卖进行整治，每年“取缔”乱摆卖行为数以万宗。

但是，乱摆卖并没有减少，反而呈逐年增加之势，“走鬼”（乱摆卖的俗称）与城管的冲突经常上演。

在全国范围内，由城管执法与“走鬼”暴力抗法导致的伤亡事故时有发生。

多年以来，全国各大城市城市管理部门都在不断探索乱摆卖治理良策，但一直没有找到有效的破解良方。

本文通过分析乱摆卖的历史与现状，深究其根源，剖析其本质，断明其病症，对症下药，提出破解之法，以供参考。

一、城市乱摆卖的历史乱摆卖是80年代初出现的一种特殊现象。

70年代末，中国农村实行经济体制改革，推行家庭联产承包责任制，实行包产到户、包干到户，大大激发了农民的生产积极性，蔬菜、水果等农副产品产量大增。

为了拓宽农副产品流通渠道，城乡放开了农贸市场经营权，水果批发市场、肉菜市场应运而生。

农副产品大多数集中在农贸市场交易，但有部分菜农、果农到农贸市场周边摆卖、还有少数挑着担子到城市沿街叫卖，这便是无证小贩乱摆卖的雏形。

随着计划经济向市场经济转变，轻工业、手工业蓬勃发展，各种百货商品大量涌现，乱摆卖的产品种类也不断增加，乱摆卖队伍也不断状大。

随着“东西南北中、发财到广东”这股劲风的刮起和城市化进程的提速，大量的外来人口涌入城市，使城市的就业压力不断增大，加上打工收入微薄，乱摆卖成本的低廉和收入的可观，导致了乱摆卖这一现象愈演愈烈。

二、城市乱摆卖的现状城市乱摆卖从80年代开始至今，已有30年历史。

乱摆卖人员已从当初的郊区农民发展到有学生、下岗、失业人员、外来打工仔、回民、新疆等少数民族人员等多阶层人员。

摆卖的商品也从当初单一的蔬菜水果发展到首饰、玩具、衣服、鞋袜、烧烤、煎炸等应有尽有。

摆卖的规模也从当初的在农贸市场周边摆卖和个别小贩走街串巷，演变成为在农贸市场、商业街、繁华路段周边、街头巷口、车站码头、人口密集地段成行成市摆卖。

最严重的时候是在节假日，上千档乱摆卖占据了几百米城市道路，俨然一个新兴集市，热闹非凡。

乱摆卖所到之处，行人行路难、交通受影响。

他们“收市”后，摆卖之处垃圾满地，一片狼籍。

据广州市城管部门摸查的结果显示：流动商贩群体涉及100多种职业，摆卖涉及1000多种货品。

据广佛两地城管部门对“走鬼”的分析结果显示：外省人员约占70%，本省占30%；30岁以下占29%、40至50岁占61%，租房占95%，初中以下文化占80%。

给“走鬼”下一个鉴定就是：多为农村剩余劳动力、文化水平低、无专业技能、卫生意识差、法律意识薄弱。

乱摆卖存在的深层次原因：城市化进程不断加快，农村人口大量进入城市谋求发展，当这部分劳动力超过了城市对劳动力的需求量，就成为了剩余劳动力，他们为了解决生计，有条件的当了个体户，没有条件的就做起了乱摆卖。

据国家统计局2012年1月底公布数据显示，到2011年末，我国城镇人口占总人口比重达到了51.27%，首次超过50%。

我国现在面临农村人口进入城市就业的较大压力，中国社会科学院荣誉学部委员陆学艺说：“现在出了一些矛盾和冲突，如果农民工体制不能解决还拖下去的话，对城市的管理是有影响的。

”过去，乱摆卖只是农民为了将家里剩余的农副产品卖出去、失业人员为了解决生计为目的。

现在，随着城市外来人口的快速增长，老百姓对廉价商品的需求越来越大，乱摆卖被少数人错误地看成发财致富之路。

据了解，一档烧烤档一个晚上大概能赚取利润300到400元。

在利益驱使下，“走鬼”拉帮结派，划地为界、欺行霸市，有的还职业化、家族式经营。

摆卖时专门有人站岗把风，看到城管来就提前通知疏散，被城管抓住就组织起哄、阻挠抗法，随着执法力度的不断加大，城管与“走鬼”的冲突也不断升级，由谩骂、动手动脚的普通抗法升级为采用棍棒、浇滚油、动刀子等暴力抗法。

乱摆卖已演变成部分群众不惜破坏城市环境来谋取利益并与政府对抗、扰乱城市秩序的一种不法行为。

三、广佛两地治理乱摆卖的做法与效果乱摆卖已不同程度破坏了城市的环境，干扰了城市的秩序，引起了各级政府的高度重视，纷纷采取有力措施进行治理。

从广佛两地城管部门对乱摆卖整治的做法看，经历了以下几个阶段：第一阶段：说服教育、宣传劝导。

城管部门对乱摆卖的管理，开始是采取说服教育、宣传劝导的做法，可是，乱摆卖者批评接受，行为依旧。

城管劝导他离开，城管离开他回来。

教育劝导的方法成效不明显。

第二阶段：严格执法、驱赶取缔。

教育劝导的做法对“走鬼”没效，城管部门便开始采取严厉的措施，对乱摆卖者进行驱赶和暂扣物品及罚款处理。

“走鬼”为了逃避处罚，当看到城管人员出现时，便不顾安全四处逃逸，有的跑上快车道，有的闯红灯，险象横生。

有的“走鬼”因逃跑时慌不择路人倒筐翻，弄到水果满街翻滚，情境很是难看。

不明真相的老百姓以为是城管推翻了“走鬼”的东西，而骂城管是“土匪”。

整治过后，乱摆卖很快又死灰复燃，有的繁华路段还形成了聚集点，整治行动陷入了“整治—回潮—再整治—再回潮”的恶性循环中。

“走鬼”还拉帮结派，欺行霸市，如广州的清远帮、陆丰帮，佛山的安徽帮、广西帮等，在城管进行整治行动时，进行有组织的抗法、甚至制造暴力抗法事件，严重影响了政府的形象。

第三阶段：和谐执法、严防死守。

为了避免城管与“走鬼”继续发生冲突，维护政府和执法队伍的形象，政府提出了文明执法、和谐执法口号。

要求城管队伍不能扣留“走鬼”的物品，只能运用教育劝导的做法，在重点路段派执法队员巡查守点，防止“走鬼”“回潮”。

可是，这样做招来的结果是：“走鬼”跟城管玩“捉迷藏”，对城管的劝说，“走鬼”根本不响应，甚至无视劝导我行我素，你守东边我摆西边，你守住南马路我就到北马路摆卖。

整治的结果好象又回到了第一阶段的被动局面中。

更有甚者，“走鬼”得知城管不准收东西，有恃无恐，敢在城管执法车旁摆卖东西，结果是乱摆卖呈现快速泛滥发展的势头。

第四阶段：疏堵结合、规范管理。

屡禁不止的城市乱摆卖行为引起了各级政府和领导的高度重视，纷纷寻找破解这一城市顽疾的良策。

2010年6月，时任广州市委书记的张广宁同志，亲自带队到新加坡考察城市管理工作，作出“疏堵结合”规范流动商贩管理的决定，明确了“疏导、规范、服务、和谐”的治理方针。

根据市委、市政府的决定，2010年６月以来，广州市城管委以疏堵结合做法，设临时摆卖区试点，对流动商贩进行管理，促进流动商贩治理正向规范化、有序化的方向发展。

从试点情况看，在卫生保洁、治安维稳等方面均产生了积极社会效果，2010年全市因驱赶流动商贩引发的暴力抗法事件比2009年下降了49.8％。

2011年4月6日，时任广州市市长的万庆良同志主持召开政府常务会议，决定设立流动商贩管理的“严禁区”和“临时疏导区”，审议通过了《广州市流动商贩管理暂行办法（草案）》。

标志着广州流动商贩治理正式走上法制化、规范化的轨道。

同年6月28日，广州市城管委于发布了最新调整修改的《关于划定严禁乱摆卖区域的通告》，对148条主要道路、82个重点地区实行严禁乱摆卖。

其它区域按照“做好布局规划、控制规模数量、提高准入门槛、优化管理措施”的原则，对流动商贩实行疏导管理。

据广州市城管委通报，广州市在2011年底前，完成50个流动商贩临时疏导区的建设目标，力争3年内再建成120处，引导10万流动商贩入室入场入点经营。

目前，荔湾、海珠、白云、萝岗区的一批临时摆卖疏导点已经建成“开张”，不少小贩已进入疏导点定点经营。

至此，广州市正式开创了一条对流动商贩乱摆卖规范管理之路。

而近在广州比邻的兄弟城市佛山，从2005年开始到2011年，也分别在禅城、南海、顺德、三水、高明五区促成相关职能部门开辟便民市场，设立了流动商贩疏导区，引导乱摆卖小贩入场正当经营。

并坚持开展城管宣教进社区、进外来工子弟学校等活动，意在发挥“小手牵大手”的作用，宣传城管的法律法规。

教育一个孩子，带动一个家庭，影响一个社区，产生了良性互动的社会效应，起到了良好的治理效果。

四、存在的难点问题及破解对策对流动商贩摆卖采取疏堵结合的做法，在很大程度上为规范乱摆卖行为，维护城市的秩序和总体形象，起到了积极的作用，掀开了新形势下城市管理新的一页。

可是，在试点中又出现了几个突出的难点问题。

问题一：疏导就是让“走鬼”合法化经营，如果内地人认为有钱赚，大量涌入来做流动商贩怎么办?分析：让“走鬼”合法摆卖仅限于非严控区。

在非严控区摆卖，只能是让“走鬼”赚到生活费而不会很发达。

只要“走鬼”不向内地的亲戚朋友发出“在广州佛山做‘走鬼’很赚钱”的信号，内地人就不会大量涌来做流动商贩。

况且，广州目前有流动商贩将近30万人，广州市力争3年内再建成120处小贩管理中心，安置10万流动商贩，这意味着，还有20万流动商贩都没法安置，“走鬼”已人满为患。

对策：控制好严控区，管理好疏导区，内地人就不会大量涌入城市做流动商贩。

问题二：城市管理部门治理“走鬼”已几十年，采取的措施虽然不断改进，但始终未能把它管好。

目前采用的疏堵结合的做法也面临考验，到底有没有一种行之有效的办法把“走鬼”管住？分析：乱摆卖之所以难管，是因为其具有长期性、动态性、多样性、反复性的特点。

目前采用的疏堵结合的做法，也出现了新的问题，就是在城市闲置区设置的临时摆卖区因为少人光顾，生意不佳，“走鬼”赚不到钱而大量回流。

早在90年代初，广州市海珠区就尝试过在内街划出地段疏导“走鬼”，但是，最后由于生意不佳，“走鬼”弃疏导区回流而告终。

那么，我们这次疏堵试点会不会象90年代那样呢？疏堵结合的做法还要不要继续下去呢？本文认为，在治理城市乱摆卖工作中，不管是宣传劝导、驱赶取缔、巡查守点的做法也好，还是疏堵结合的措施也罢，只要是能够对乱摆卖起到“规范”之效果，使之“不再乱”的方法，就是最好的方法。

乱摆卖之所以对城市居民生活、经济秩序带来干扰，关健是一个“乱”字！只要不乱，乱摆卖自然就管好了。

要想不乱，就必须规范。

所以，能够把乱摆卖规范起来的做法，就是行之有效的办法。

对策：在政府机关（比如市城管委）设置流动摊贩专门管理机构，在区街设工作部门，社会成立流动摊贩行业协会，由政府的管理部门指导行业协会对流动摊贩进行管理，从而使流动摊贩的管理纳入到社会管理范畴，避免了政府直接管理带来的政府与百姓之间的冲突，化解了矛盾。

在这种大前提下，采取建立疏导区、建立流动摊贩集市、甚至由政府投资建设一些廉租商业街安置流动摊贩等一系列相应配套的做法和措施，将乱摆卖真正规范、掌管起来，完全破解这一长期困扰城市管理的老大难问题。

问题三：“走鬼”合法化对正当商户冲击很大，这个问题怎么解决？“走鬼”最终应该向哪个方向发展？在广州市城管委的民意征询会上，花都商户邓先生提出正式商户关心的共同话题：“走鬼合法化对我们冲击很大，其实现在最强势的是‘走鬼’，‘走鬼’合法化使得正常纳税的商户得不到公平公正的对待。