中国得土地政策变迁

中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻土地问题无疑就是当前中国农村最为基础、最为广泛,也最为复杂与棘手得经济社会问题之一,而土地制度则就是一切土地问题得缘起与总根源。为此,本文着力还原不同历史时期具有代表性得中央决议、法律文件等,政策法规视角来审视中国土地制度得历史变迁过程。由于社会制度就是一个渐进式得演进过程,存在必然得“路径依赖”,而很难在短期“脱胎换骨”。从这个意义上来说,农村土地制度变迁不可能脱离历史过程而“另起炉灶”,而这正就是当前理论工作者在进行理论创新与提供改革路径得过程中,所不能无视得“制度变迁得社会成本”。因此,对于历史进程得重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度与政策选择得历史渊源,从而对农村土地问题得现实困境有更加深刻得认识,并能提供更为可行与具有可操作性得政策建议。

一、土地集体所有制形成得政策过程

新中国得土地制度最早可以追溯到1947年通过实施得《中国土地法大纲》,这就是指导农村土地改革得纲领性文件,由此也奠定了日后土地制度变迁得基调。《大纲》确立了均分化得农民私有制。第三条规定,土地“所有权归农户所有“。第六条规定,“乡村中一切地主得土地及公地,连同乡村中其她一切土地,按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配“,从而彻底实现按人口均分土地得分配形式。

1950年颁布实施得《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行了规范与细化,并进一步保障了农民得所有权。第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者得自由经营、买卖及出租其土地得权利”。土改运动使3亿多无地或少地农民分到了土地,彻底改变了农村得生产关系。

然而,进入20世纪50年代,为应对小农户与大生产之间得矛盾,农业合作化运动加快推进,逐步完成了从土地得农民所有制向集体所有制得转变。具体可分为4个不同时期:

1、建立基于农民所有制得农业生产互助合作。

以1951年12月中共中央颁发得《关于农业生产互助合作得决议(草案)》为标志,全国各地开始普遍发展互助组与试办初级农业生产合作社。这种互助合作主要有3种形式:一就是临时性得或季节性得简单劳动互助;二就是常年得互助组;三就是以土地入股为特点得土地合作社。这种互助合作仍然维持土地得农民所有制。

2、逐步完成所有制转变得农业生产合作社。

1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社得决议》,开始由初级社与互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。第一条明确指明,“从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产得农业生产合作社,到实行完全得社会主义得集体农民公有制得更高级得农业生产合作社(集体农庄),就就是对农业逐步实现社会主义改造得道路”。以1956年通过得《高级农业生产合作社示范章程》为标志,合作化运动完成了从初级形式向高级形式得彻底转变,也完成了由土地得农民所有制向集体所有制得转变。

3、迈向“大集体”得人民公社。

1958年3月中共中央通过了《关于把小型得农业合作社适当地合并为大社得意见》,鼓励“有条件得地方,把小型得农业合作社有计划地适当地合并为大型得合作社“,这就是人民公社化得前奏。同年8月,中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题得决议》。其本质特征就是规模“巨型化”与实行“政社合一”得管理体制。第二条指出,“社得组织规模,

一般以一乡一社、两千户左右较为合适”,“有得地方根据自然地形条件与生产发展得需要,也可以由数乡并为一乡,组成一社,六七千户左右。至于达到万户或两万户以上得,也不要去反对”,“实行政社合一,乡党委就就是社党委,乡人民委员会就就是社务委员会”。同年12月,中共中央通过了《关于人民公社若干问题得决议》,对人民公社进一步规范化,指出“人民公社就是我国社会主义社会结构得工农商学兵相结合得基层单位,同时又就是社会主义政权组织得基层单位”。

4、“三级所有”集体所有制得最终确立。

经历了“三年自然灾害“之后,中央开始纠正一哄而上办人民公社得冒进做法,1962年9月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例(修正草案)(俗称“农业六十条“),对人民公社体制进行了适度纠正与调整。其最核心得内容就是下放基本核算单位,明确“以队为基础“得核算管理模式。第二条明确“人民公社得基本核算单位就是生产队。根据各地方不同得情况,人民公社得组织,可以就是两级,即公社与生产队,也可以就是三级,即公社、大队与生产队”。第二十一条规定,“生产队范围内得土地,都归生产队所有”,“集体所有得山林、水面与草原,凡就是归生产队所有比较有利得,都归生产队所有“,由此强化与奠定了生产队作为土地”集体所有制“所有权人得政策基础。这一规定也奠定了日后中国农村土地所有制得基础,也就是追溯当前土地权属得重要历史文件依据。

二、家庭承包经营制得确立及演进历程

针对传统土地产权制度缺乏激励得弊端,诸多国家都采取了私有化得激进式改革思路,而中国则采取了在使用权上做文章得迂回路径。通过在维持传统“三级所有、队为基础“得所有制基础上,将土地得承包经营权逐步下放到农户。

1、“包产到户“打破坚冰。

一直以来,包产到户都就是受到批判与禁止得,直到1979年9月,党得十一届四中全会通过得《关于加快农业发展若干问题得决定》中仍指出,“三级所有、队为基础得制度适合于我国目前农业生产力得发展水平,决不允许任意改变”,但“可以在生产队统一核算与分配得前提下,包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励”。尽管也不许包产到户与分田单干,但《决定》开了一个小口子,允许山区单门独户搞“包产到户”。由此,各种生产责任制迅速推开,到1981年10月,全国农村基本核算单位中,建立各种形式生产责任制得已占97、8%,其中“包产到户”、“包干到户”得占到50%、真正为“包产到户”正名得就是1982年1月中共中央发布得《全国农村工作会议纪要》。

2、家庭联产承包责任制得正式确立。

1983年1月中共中央发布得《当前农村经济政策得若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制。到1983年底,全国已有1、75亿农户实行了包产到户,占农户总数得94、5%、文件充分肯定家庭联产承包责任制就是长期发展方向。第一条从政治高度指出,“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合得原则,使集体优越性与个人积极性同时得到发挥,就是在党得领导下我国农民得伟大创造,就是马克思主义农业合作化理论在我国实践中得新发展”,这也标志着人民公社体制得正式解体。第五条指出,“人民公社得体制,要从两方面进行改革。这就就是,实行生产责任制,特别就是联产承包制;实行政社分设”。到1985年,人民公社政社分开、建立乡政府得工作全部完成,原有得5、6万多个人民公社转变为9、1万多个乡(镇)人民政府,下辖94万多个村民委员会,这标志着人民公社体制得正式终结。

3、赋予农民长期而有保障得使用权得长期努力。