毛少莹关于公共文化绩效评估指标体系研究的若干问题.doc

关于公共文化服务绩效指标体系研究若干基本问题的思考毛少莹伴随公共文化服务体系建设热潮的兴起和我国服务型政府建设的推进，公共文化服务绩效评估指标体系研究成为一个热点问题，已有一些地方省市开展了相关的研究和实践，课题也成为文化部主持的“国家公共文化服务制度设计研究系列课题”中的重点课题之一得以推进。

目前，整体来看，相关研究方兴未艾，成熟权威的研究成果尚未出现。

该课题如同任何其他研究课题一样，涉及一些基本问题，显然，弄清这些基本问题，是开展课题研究的必要前提，本文即尝试对这些基本问题进行归纳并加以辨析。

一、开展公共文化服务绩效指标体系研究的背景和目的鉴于政府是公共文化建设的责任主体，1公共文化绩效评估主要属于政府绩效评估，当然，也涉及其他公共组织的绩效评估。

政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题。

对政府绩效问题的关注最早可追溯到20世纪50年代英美等国的预算和审计制度改革。

20世纪70—80年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家面对财政困境和社会对政府公共服务需求的扩大，先后掀起了所谓“新公共管理”改革热潮，政府绩效评估正是这场改革普遍采取的重要措施。

进入90年代，随着“新公共服务”、服务型政府理念的提出，技术更趋成熟的政府绩效评估成为改进政府和公共组织服务绩效的有效工具，而得到了广泛的应用，西方发达国家的公共部门绩效管理运动进入鼎盛时期。

亚洲的日本、韩国等国和我国的香港、台湾等地区，也在这一时期先后对公共部门开展了绩效评估的实践。

在上述背景下，公共文化管理与服务的绩效评估也在公共服务绩效评估的整体框架内得以展开，进而发展成为其中的新兴领域。

公共文化服务的绩效评估对象，既包括作为公共文化服务责任主体的政府文化部门，也包括具体提供公共文化服务的公益性文化事业单位（如图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、文化研究机构等），以及其他社会办非营利公共文化服务机构。

对接受公共财政资助的公1陈威：《公共文化服务体系研究》，（深圳）深圳报业集团出版社，2006年，第二章。

共文化服务机构，其绩效考核的结果，可成为公共文化资源分配的重要依据。

如美国国家艺术基金会每年定期发布报告书，向公众汇报其一年来所取得的成绩，财政年度内基金使用、内部管理、行政行为等状况。

又如英国文化传媒体育部曾发布《政府资助博物馆与美术馆效率与效益》、《全面高效的现代化公共图书馆——标准与评估》等文件，提出公共文化服务的绩效测评要求。

目前，就发达国家和地区开展的绩效评估实践来看，公共文化行政部门的绩效评估与管理已经历了“财务导向”、“目标导向”和“战略导向”的不同发展阶段，呈现出制度化、法制化、规范化、评估主体多元化、评估过程公民导向等特点。

我国虽历史上一直有对政府部门和官员的绩效考核传统，2但大陆地区自上世纪90年代才开始引入现代公共部门绩效评估的理论和方法。

进入新世纪，随着我国服务型政府建设的推进和公共财政体制框架的逐步建立，公共部门绩效评估问题已经成为中央机关、理论界和实务界关注的焦点。

国务院等部委以及福建、杭州、上海、深圳等多个省市都先后开展不同形式的政府绩效评估，发展出多个政府绩效评估指标体系并尝试应用。

2006年我国出台的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，今后要建立健全公共文化机构评估系统和绩效考评机制。

2007年中办、国办联合颁布的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中再次强调“要根据图书馆、博物馆、文化馆、乡镇综合文化站、电台、电视台和广播电视发射转播台等公共文化服务机构的特点，分类制定建设标准和服务标准，加强绩效评估。

”上述要求，为开展公共文化服务体系的绩效评估提供了重要的政策依据，而人民文化权益呼声的不断提高，也对改善政府公共文化服务绩效提出了迫切的现实需求。

一些地方，如浙江、上海、深圳、江西、成都等开始探索开展公共文化服务绩效评估。

构建公共文化服务体系是现阶段和未来相当长时期我国文化建设的重要战略任务之一。

从发达国家和地区实施的公共文化服务绩效评估经验看，尽管公共文化服务的绩效评估仍然不很成熟，还存在各种困难，但总的来看，绩效评估加强了公共服务的公共性、公益性和民主性；提升了政府的服务质量和公务员的责任意识；体现了公共机构提供公共物品的终极价值追求，为合理配置、高效使用公共文化资源、提高公共文化服务的综合水平、保障公民文化权利，衡量公共文2“中国古代的绩效考核理论和实践十分丰富，官吏考核更是早在秦代已经出现，并兴于唐朝，完善于清朝。

”参见宋一、周凯：中国古代绩效评估思想及启示［J］, 东疆学刊, 2009（1）.化服务体系完善程度，提供了必不可少的技术工具和制度保障。

绩效评估的关键，是建立科学的评估指标体系。

就公共文化服务领域来看，目前还缺乏一套科学的绩效评估指标体系。

现有一些传统考核，如文化部全国文化先进县评比、图书馆评级、文化馆评级等提供了一些指标；文化部门限于政府内部进行的目标责任制考核也提供了部分指标；政府部门和事业单位的财务审计、人事管理中的公务员考核也各有一些指标，但是，总的来看，我国公共文化服务绩效评价指标缺乏理论研究成果，没有完整的、适应公共文化服务体系建设要求的指标体系，更缺乏关于绩效评估的规范性政策法规要求，与发达国家和地区相比，还处于比较落后的状态。

为此，有必要发展一套吸纳先进经验、符合我国公共文化服务体系建设要求的绩效评估指标体系。

二、研究范围（公共文化服务体系）的界定及分类研究的必要性要研究公共文化服务（体系）绩效评估指标体系，显然，必须先界定清楚什么是“公共文化服务体系”。

在我国，对公共文化服务体系的理解存在广义和狭义之分。

广义的公共文化服务是指由公共组织使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总称，换言之，公共文化服务就是现代服务型政府应有的所有公共文化管理职能（包括对营利性的文化产业的服务）。

而狭义的公共文化服务，正如《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中所指出的，“如公共图书馆建设、文化信息资源共享工程建设、提高边远地区文化服务水平，满足农村、基层等弱势群体的文化权益，以及文化设施、文化工程等一些具有基础建设性质的内容”，主要指非营利的文化事业。

当然，这一范围的仍然是一个很大的边界不够清晰的范围。

就绩效评估指标的研究来说，这样的界定仍然显得宽泛了——因为这样界定之下的绩效评估，仍然可以进一步区分为政府（包括中央、地方各级政府，各级政府的公共文化职能又有不同的划分）的绩效评估、政府文化管理部门（如文化厅局，其职能更为具体）的绩效评估以及各类公共文化机构（包括公共图书馆、文化馆等，理论上也包括一些非营利的社会团体、组织的绩效评估，一些公共财政支持的重大文化项目的绩效评估等）。

政府及其文化部门的绩效评估与具体的图书馆、博物馆、文化馆、重大文化工程等属于性质很不相同的评估对象，其绩效指标严格讲存在很大差异（虽然也可有相同的一些指标）。

因此，公共文化服务绩效评估指标体系研究必须分类进行，逐步建立包括“政府公共文化服务绩效指标体系”、“公共图书馆服务绩效评估指标体系”、“文化馆绩效评估指标体系”、“文化遗产保护的绩效评估指标体系”……等系列的指标体系，方能有效开展评估。

上述界定涉及更基本的关于“文化”的界定，以及文化事业与文化产业的二分带来的另外的问题，下节简析。

三、文化事业与文化产业“截然”二分，给文化绩效指标的建立和实现指标的可比性造成困难“公共文化服务体系”概念的提出和上述研究范围的界定，具有特殊的中国国情，带有较强的福利性质。

狭义的“公共文化服务体系”主要是将文化事业中较具文化福利性质的部分区分了出来，加以强调。

这样的区分，包括我国现行的将文化事业与文化产业进行“截然二分”，加以规管的格局，当然有其历史的合理性，3但是，也带来了另外一个问题——为文化指标的建立，尤其是为指标与国际惯用的文化指标的比较，带来了特别的困难。

文化绩效指标也是文化指标的一种，也需要相关统计技术和数据的支撑。

就目前的情况看，发达国家和地区，以及联合国教科文组织、欧盟等国际组织对文化指标已经有了不少探索，也建立了一些比较成熟的指标框架乃至发展了不少指标。

例如：《2009年联合国教科文组织文化统计框架》（THE 2009 UNESCO FRAMEWORK FOR CULTURAL STATISTICS(FCS)）将文化区分为七大领域：4●A：文化和自然遗产；●B：表演和庆祝活动；●C：视觉艺术和手工艺；●D：书籍和报刊；●E：音像和交互媒体；以及●F：设计和创意服务3在国际通行的语境中，文化产业（cultural industries）其实就是指文化行业，中国与文化产业相对的文化事业的概念，则难以找到对应的概念。

参见毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》，（深圳）海天出版社，2008年，第四章。

在国际通行的语境中，文化产业（cultural industries）其实就是指文化行业，中国与文化产业相对的文化事业的概念，则难以找到对应的概念。

4参见：.无形文化遗产（横向领域）。

即如下表1所示：表1. UNESCO2009文化统计框架涵盖的领域将其与经合组织（OECD）、欧盟（EU）的文化统计框架加以整理，并列如表2；并抽出其中涉及文化绩效的指标整理成表3，如下：表2：部分国际组织文化指标框架一览表表3、世界各国文化现代化统计指标中涉及文化绩效的部分指标一览表55在中国科学院中国现代化研究中心（北京大学出版社，2009年版）推出的：《中国现代化报告2009—文化现代化研究》中，中国现代化战略研究课题组在世界文化现代化研究中，基于国际组织、政府统计机构和一些学术机构组织开展的社会调查所获得的统计资料，按文化领域与分析层次或文化领域与文化功能两个维度分类，根据数据的可获得性和指标的重要性，确定了98个涉及文化的定量指标作为文化现代化的分析变量（指标）。

由于我国与世界其他国家在公共文化服务与文化产业等方面的内容有些是交叉的，因此，本表主要依据我国的公共文化服务界定范围，选取部分指标，列表如上，以为参考。

很容易看出，上述指标框架和具体指标，并不区分“文化事业”与“文化产业”，更不刻意在文化事业中区分更具文化福利性质的公共文化（很难区分）。

6正如联合国统计委员会秘书长在对新的《2009文化统计框架》的说明中指出：《框架》界定的文化领域代表了传统上视之为“文化的”共同经济活动（如货物和服务的生产）和社会活动（如参与文化活动）的总和。

此外，相关领域由可能认定为“部分文化的”或更经常视之为“文娱或休闲”而不是“纯粹文化的”其它经济和社会活动构成。

7可见，国际通行的做法是将所有涉及文化的方方面面的内容作为文化统计的一个完整对象来加以对待、分析的。