行政执法培训讲义

第四节 行政组织
简单地说，行政机关是行政权力的主要承担者，因而是主要的行政主体，但 有两点需要特别注意：
1．行政机关并不是在任何状态下都是行政主体。行政机关在社会活动中主 要有三种身份和地位：
（１）行政机关在行使法定的行政权时，才有行政主体的地位和身份。只有 这种状态下才享有比相对人更多的行政优益权和行政优先权，相对人才必须 服从行政机关的管理，行政机关的行为才具有公定力。行政机关在这种身份 和地位下，才受行政法律规范的调整。
征得其同意，行政主体可依法自主作出。即使是在行政合同行为中，在行政 合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面，行政主体均有与民事合同当事人 所不具备的单方意志性。 4．行政行为是以国家强制力为保障实施的，带有强制性。
第六节 行政行为
三、行政行为的内容 1．赋予权益和剥夺权益。 2．科处义务或免除义务。 3．确认法律事实与法律地位。 四、抽象行政行为和具体行政行为的区分 根据行政行为实施的对象及适用力的不同，可以
Hale Waihona Puke Baidu
第六节 行政行为
一、行政行为的概念 行政行为是指行政主体行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。
行政行为的概念包括以下几层涵义，同时也是认定是否为行政行为的要件： 1．行政行为是行政主体所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织
所作的行为。 2．行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。 3．行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。 二、行政行为的特征 1．行政行为是执行法律的行为。 2．行政行为具有一定的裁量性。 3．行政主体在实施行政行为时，具有单方意志性，不必与行政相对人协商或
（2）行政机关在进行民事活动时，即为民事主体，此时的行政机关与对方的 法律地位是平等的，它们的法律关系受民事法律规范的调整。
（3）行政机关在受另一个行政主体管理而处于非行使法定行政权时，即为行 政管理相对人，此时的行政机关是作为相对人的地位而被另一个作为行政主 体的行政机关所管理。作为相对人的行政机关对作为行政主体的行政机关的 行为不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关只有在这种情况 下，才可以充当行政诉讼中的原告。
第五节 行政主体
六、行政机关委托的组织 行政机关委托的组织，是指经行政机关委托，而以委托行
政机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政 府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政管理活动和 对外承担法律后果。行政机关委托的组织的特点是： 1．受行政机关委托的组织与法律、法规授权组织相同， 也是非国家机关的社会组织。 2．受委托组织所行使的行政职权来源于行政机关的委托， 而非直接来源于法律、法规、规章的授予。 3．受委托组织只能根据行政机关的委托行使特定的行政 职权，而不能行使一般的行政职权。
第五节 行政主体
三、综合执法机关与行政主体 法律上对综合执法机关采取的态度是肯定这种做法，但又对其予以限
制。 1.《行政处罚法》规定，经过国务院批准或者国务院授权的省级政府
批准成立的综合执法机关，有资格以自己的名义行使行政权。 2．如果没有经过上述有权机关批准而成立的综合执法机关，无论是
否以自己的名义作出行政决定，最后承担责任的都是组建该综合执法 机关的行政机关。 实践中还有一种联合执法的情形。此时，以对外生效的法律文书上署 名盖章的机关为被告。比如说，公安局、工商局、税务局三家联合执 法，三家都署名盖章，行政决定的内容是吊销某企业营业执照。此时 谁来承担责任？有人认为，吊销营业执照是工商局的职权，应当以工 商局为被告。这是错误的，应当由三家共同承担责任。如果是一家行 政机关署名，则由该行政机关承担法律责任。确定承担责任者是根据 署名盖章，而不是根据行政决定的内容。
行政执法培训讲义
第一讲 行政法基本知识
第一节 行政法的基本概念
一、行政
行政法意义上的行政是指公共行政。行政法所研究的行 政主要是公共行政中的国家行政，主要是研究作为国家机关的 行政机关运用行政权的过程。国家行政的主要特点是：（1） 职权法定性。（2）执行性。（3）公共性。（4）强制性。公 共行政的主体主要是国家行政机关，还有一些是非国家机关的 社会公共组织。社会公共组织在获得法律、法规授权的情况下， 其地位与行政机关相同；在行政机关委托的情况下，其以行政 机关的名义行使行政权力。
2．行政主体的范围也不仅仅只限于行政机关，还包括法律、法规、规章授权 的组织。法律、法规、规章授权的组织在性质上属于一般的社会组织，但在 法律、法规授权的范围内，其法律地位与行政机关作为行政主体的地位是完 全相同的。
第四节 行政组织
二、行政机关的分类
按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种 类：（1）中央行政机关和地方行政机关。（2） 一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是 指与人民代表大会相对应的一级人民政府；专门 行政机关则是一级人民政府的职能部门。（3）正 式行政机关和派出机关与派出机构。正式行政机 关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政 机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派 出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的 职权。
第五节 行政主体
五、法律、法规授权的组织 法律、法规授权的组织是指根据法律、法规、规章的规定，可以以自
己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法 律责任的非政府组织。“法律、法规授权的组织”是一个习惯上的称 谓。根据最高法院的司法解释，授权包括法律授权、法规授权和规章 授权。 （一）法律、法规授权组织的特征 1．法律、法规授权的组织是非国家机关的组织。 2．法律、法规、规章授权。 3．法律、法规授权组织行使的是特定行政职权，而不是一般行政职 权。 （二）常见的法律、法规授权组织 1．企业组织。 2．事业组织。 3．社会团体、基层群众性自治组织等。
第五节 行政主体
二、内设机构或者内部机构与行政主体 一般行政机关的内部机构一般不能成为行政主体，
既不能以自己的名义行使行政权力，也不能以自 己的名义承担相应的法律责任，除非得到法律、 法规、规章的特别授权。公安机关内设的消防局、 消防处、消防科可以成为行政主体，是因为有消 防法的特别授权。没有得到法律、法规、规章特 别授权的内设机构，以自己的名义行使了行政权 力，因此发生了纠纷，那么谁是被告？根据最高 法院1999年关于行政诉讼法的司法解释的规定， 这些内部机构的行为视为其所在的一般行政机关 的行为。
第四节 行政组织
一、行政组织与行政主体 行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单
位的组织。行政组织的主要形态是国家行政机关。 行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受相应
法律后果的国家行政机关和社会组织。行政主体不是一个法律概念， 而是一个学理上的概念。“行政主体”这一范畴的基本作用，是在实 施行政管理、进行行政复议与行政诉讼和国家赔偿中，设置一个代表 国家的法律行为主体。行政主体在范围上包括行政机关和法律、法规、 规章授权的非政府组织。行政主体具有如下特征： 1．行政主体是享有国家行政权力、从事行政管理活动的组织。 2．行政主体是能够以自己的名义行使行政权力的组织。 3．行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。
法律解释也是我国行政法的法律渊源。而行政机 关的行政惯例、法院的司法裁判以及学者的理论 学说不能成为我国行政机关活动的法律根据，也 不能成为评价行政活动合法性的准则。 二、行政法法律渊源的主要种类 1．宪法。 2．法律。3．行政法规。4．地方性法 规。5．自治条例和单行条例。6．规章，分为国 务院部门规章和地方政府规章。7．国际条约和协 定。8．法律解释。
第三节 行政法的基本原则
一、合法行政原则
合法行政是行政活动的基本准则。行政决定的法律效力和 法律后果，取决于该行政决定与法律的一致性。行政机关 的职权和行使职权中产生的权利义务必须以法律规定为依 据，行政机关的法律能力和行政职权应当来自于法律的授 权。
具体说来，判断具体行政行为的合法性，按照行政复议法、 行政诉讼法、国家赔偿法的要求，有五个方面的标准： （1）不得超越职权。（2）不得滥用职权。（3）主要证 据确凿。（4）适用法律正确。（5）符合法定程序。一个 具体行政行为只有全部符合这五个方面，才是一个合法的 行政行为。缺少其中一个，就是不合法的行政行为。在以 后的多个地方还会介绍这五个方面的基本要求。
第五节 行政主体
四、地方行政机关的派出机关和派出机构 派出机关和派出机构在法律上都不是具有独立地位的行政机关，因为
它们的同级没有人大，都不是由同级人大产生的，而是由上级行政机 关设置的。地方人民政府的派出机关有三类：1．行政公署。2．区公 所。3．街道办事处。 由政府的职能部门设立的、代表自己进行管理的称为“派出机构”。 主要有：（1）公安派出所，由公安局派出。（2）税务所，由税务局 派出。（3）工商所，由工商局派出，等等。 “派出机关”和“派出机构”的名称不同，并不说明它们在法律地位 上存在差异，而是便于区分派出它们的主体。实际上，他们的法律地 位基本是相同的。派出机关和派出机构的法律地位包括三种：（1） 由法律、法规、规章授权。在授权范围之内有行政主体资格。（2） 被行政机关委托。此时不是行政主体，没有资格以自己的名义行使权 力。（3）最高人民法院的司法解释将派出机关和派出机构越权的情 形分为幅度上越权和种类上越权，并分别确定责任主体。如果是在幅 度上越权，应由越权者自己承担责任。如果是在种类上越权，由决定 成立派出机关或者派出机构的机关承担责任。
将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。 抽象行政行为是行政机关的"立法"行为，具体行 政行为是行政主体针对特定的对象，就特定的事 项作出处理决定的行为。
第六节 行政行为
五、具体行政行为的一般合法要件 判断具体行政行为合法性的基本标准是： 1．有确凿的事实证据。要求行政决定应当有确实可靠的
第一节 行政法的基本概念
二、行政法 行政法，是调整由于国家行政权的作用而
发生的行政关系的法律规范的总和。行政 法的调整对象是行政关系，行政关系是国 家行政机关实现其行政职能的社会形式， 是国家行政机关在实施国家行政管理过程 中发生的社会关系的总称。
第二节 行政法的法律渊源
一、成文法在行政法法律渊源中的地位 原则上，成文法是我国行政法的主要法律渊源，
第五节 行政主体
一、一般行政机关与行政主体
在我国，一般行政机关有九个层次：（1）国务院，是我 国的最高行政机关。（2）国务院各部门，包括国务院各 部、委、直属机构。（3）省级人民政府，包括省人民政 府、自治区人民政府和直辖市人民政府。（4）省级人民 政府的职能部门，通常称为“厅”、“局”。（5）设区 的市人民政府。（6）设区的市人民政府的职能部门，通 常称为“局”。（7）县级人民政府，包括县人民政府、 自治县人民政府和不设区的市人民政府。（8）县级人民 政府的职能部门，通常称为“局”。（9）乡级人民政府， 包括乡人民政府、镇人民政府和民族乡人民政府。乡级人 民政府是我国的基层行政机关。
第三节 行政法的基本原则
二、合理行政原则 在实际操作过程中，判断行政行为是否合理的原则主要是比例原则。
因此，必须对比例原则作充分的掌握。比例原则包括三项基本内容： 1．妥当性原则。即行政机关采取的行政管理手段必须与所要达到的
目的之间成比例，或者说，行政机关的行政管理手段必须是能够达到 行政管理目的的，不能达到行政管理目的的手段就是违法的手段。 2．最小损失原则。即行政机关必须使用对当事人造成最小损失的行 政管理手段，以达到行政管理的目的。能够以给当事人造成最小损失 的手段达到行政目的而采用了给当事人造成更大损失的手段，该手段 违法。 3．利益衡量原则。即行政机关要在采用某种措施与不采用某种措施 的利弊之间进行比较；在保护的利益与损失的利益之间进行衡量。如 果因采用行政管理手段而保护的利益大于因此损失的利益，该手段合 法；反之，该手段违法。