中国建筑节能法律体系研究

但是该法的罚则部分并未规定违反第十二条、第三十七条应当承担的法律 责任。 光有规定而无强制措施和法律责任，使得该法关于建筑节能的规定缺乏实 施力度，难以实现立法目的。 比较《节约能源法》与《建筑法》中的相关条文， 《节约能源法》关于建筑 节能的规定比《建筑法》措辞更加严厉，使用“应当”而非“提倡” ；内容也更 加具体， 不仅在总则部分表明政府的态度，而且有两条具体条款直接规定建筑节 能。应该说，两部法律在其交叉部分是有脱节的，作为同一时期通过的效力等级 相同的规范性文件不应出现这种情况。 规范性文件缺失 《建筑法》和《节约能源法》作为法律层面的规范性文件，只表述国家在建 筑节能方面的政策性规定， 如何落实到实处还需要行政法规、部门法规和标准的 配合。 目前我国没有一部关于建筑节能的行政法规。相对来说，法律规定具有原 则性的特点， 而部门规章又只能在某一个行业内颁布施行，用于调整建筑节能这 样跨行业、跨部门的国家战略，显得效力层级不够。鉴于目前法规层面规范性文 件缺失的现状，很多专家都呼吁要出台《建筑节能条例》 。 如何通过行政监管把建筑节能落实到实处还要依靠部门规章和标准。部门 规章规定了政府主管部门在建筑节能领域的具体做法，提出了可操作性的要求； 标准是实现建筑节能的量化指标，分为国家标准、行业标准、地区标准和企业标 准，其中部分国家标准和行业标准是强制性标准，必须施行。 现阶段直接规范建筑节能的部门规章只有《民用建筑节能管理规定》 ，该规 定只适用于：1《.建筑气候区域标准》划定的严寒和寒冷地区设置集中采暖的新 建、扩建的居住建筑及其附属设施；2.新建、改建和扩建的旅游旅馆及其附属设 施。该规章适用范围狭窄，不能规范整个建筑业节能的需要。而《公共建筑节能 设计标准》 和各气候区居住建筑节能设计标准的缺陷是只针对设计阶段。 一方面， 建筑节能应当涵盖建筑生命周期全过程，包括建材都应该考虑节能环保的问题； 另一方面，光有标准还不行，还必须有法规、规章明确不执行标准的后果。但从 目前来看， 对于建设单位， 各规章对其不执行建筑节能标准应承担法律责任的规 定或者没有、或者过轻；而对设计单位虽然处罚有力度，但设计单位毕竟是受雇 于建设单位的，对这个问题笔者认为还是应当从源头抓起。 1.3 发达国家建筑节能立法经验 1973 年能源危机后,发达国家开始重视建筑节能。经过 30 多年的努力,新建 建筑单位面积能耗已经减少到原来的 1/3~1/5,其中节能政策的作用功不可没。
欧盟节能工作的发展经历了从单纯应对能源危机而节约能源的“事后补救 型”被动节能,转变为以提高能效、保护环境、改善生活质量和改进公共关系为 目标的“事前、事中控制型”主动节能;从单纯依靠行政管制手段的强制性节能, 转变为依靠法律、标准体系为主,激励政策为辅的规范化引导性节能。尽管各国 制定节能政策的出发点不同,但采取的节能政策措施大致可归纳为上述共同点。 1.3.1 健全的建筑节能法律体系 经过多年的发展,欧盟构建起了“自主立法+各种协定+基础条约”为主要形 式且相当完备的法律体系,形成了一整套有机联系的原则和制度。同时,制定了诸 如建筑能耗性能标准、建筑节能技术规程等一系列完善的技术标准,为建筑节能 标准化铺平了道路。比如,欧盟指令从建筑节能的诸方面制定具体政策对策,建立 建筑节能相关制度体系,内容包括建筑最低能耗标准制度、建筑能效标志制度、 建筑运行管理制度、建筑节能监管制度和建筑节能信息服务制度。 日本建筑节能法律体系,首先由国会制定《节能法》,作为国家的根本大法, 由政府发布实施令,公布法律的实施日期等。具体实施再通过相关部门颁布有关 实施法律的相关措施。另外,在实施法规中有关条款的解释,由主管部门发出通知, 由此形成一套体系组织法律的实施。 1.3.2 对建筑节能关键环节的有效控制 欧盟法令在建筑节能关键环节中进行有效控制 , 把握主要耗能建筑 , 对 1 000 m2 的政府办公楼和公共建筑制定了一系列的标准和政策措施,以提高这些建 筑的能效水平。在解决建筑节能领域信息不对称问题的环节,欧盟采取了能效标 志与认证制度,保证了每幢建筑的节能性能的可比性和辨识度,培养了人们的建筑 节能意识。在运行营理环节,欧盟制订了锅炉检查、空调系统检查、用户行为节 能等—系列制度,保证系统的节能运行。在建筑监管环节,建立了第三方专家制度, 审查制度等,保证了检测、认证、评价节能建筑和各系统节能状况的客观性和真 实性。 1.3.3 比较完善的建筑能耗评估体系、 世界上第一个绿色评估法是 1990 年由英国建筑研究所(BRE)制定的《建筑 研究所环境评估法》 。 后来,受英国的启发,不少国家和相关研究机构相继推出不同 类型的建筑评估法,更为注重对能源消耗、建筑材料对环境影响和建筑环境整体 表现等方面的评估。其中,最具影响的评估体系有欧盟建筑研究环境评估法和美 国绿色建筑评估体系(LEED)。欧盟建筑研究环境评估法由欧联盟房屋研究机(UK Building Research Establishment)设置,适用于规模城镇和地产的发展以及重建项 目。着重于位置发展、房屋和结构的可持续性发展。这一体系包含环境、社会和
中国建筑节能法律体系研究
摘要 建筑节能作为可持续发展的一项重要内容，在全面推行的过程中涉及一些 法律问题， 实践中正确认识和理解这些问题，对推动建筑节能深入开展具有重要 的意义。本文阐述了建筑节能的含义、现有的相关政策法规及存在的问题，并通 过研究借鉴发达国家的立法经验，完善中国特色建筑节能立法体系。 关键词 建筑节能 法律体系 建筑能耗 借鉴
标投标法、 房地产开发法、 资质管理规范等法律法规和部门规章中还有一系列可 能采取调控手段规范建筑节能的规定。 1.2.2 存在的问题 《建筑法》的滞后性 当社会生产力大幅度提高，人们的生活质量显著改善时，建筑产品的总体 质量也随之提高。 由于在以往的发展中只考虑了有没有建筑产品、有什么质量的 建筑产品，而忽视了建筑物的能耗水平、污染情况。在环境资源的瓶颈制约下， 当前一个比较突出的矛盾是建筑的可持续发展问题。从现行的《建筑法》看，其 在节能环保方面的规定具有明显的滞后性。 目前我国建筑法侧重于保证建筑质量， 其立法宗旨是加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的 质量和安全，促进建筑业的健康发展。 《建筑法》在建筑许可、建筑工程发包与 承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理等章节中，许多具 体条款的立法本意就是保证建筑工程质量； 《建筑法》规定的法律责任也基本上 是针对有可能影响建筑工程质量安全的行为所设立的。 《建筑法》 也对建筑节能、 建筑业的环境保护和科技发展作了相关规定“:国家扶持建筑业的发展，支持建 筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用 先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式” 。从上述表述 可以看出， 《建筑法》对建筑质量的规定是强制性的，因为建筑质量直接关系人 民群众的生命财产安全， 而对建筑节能、 新型建材和建筑科技的态度仅为 “支持” 、 “鼓励”和“提倡” 。通过对《建筑法》条文的分析不难看出，现行《建筑法》 对建筑节能的规定缺少强制性，没有具体条款来约束建筑节能问题。由于《建筑 法》是建筑业的根本大法，建筑节能相关规定在《建筑法》中未能得到体现直接 导致行政法规和部门规章缺乏立法的支持和统一领导。为了避免走发达国家“先 破坏后治理”的老路， 《建筑法》中应当强制性地规定建筑节能，这也是建筑业 可持续发展的必然要求。 《节约能源法》不完善 《节约能源法》第十二条明确规定： “固定资产投资工程项目的可行性研究 报告，应当括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当 遵守合理用能标准和节能设计规范。 达不到合理用能标准和节能设计规范要求的 项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能 设计规范要求的，不予验收。 ”第三十七条规定： “建筑物的设计和建造应当依照 有关法律、行政法规的规定，采用节能型的建筑结构、材料、器具和产品，提高 保温隔热性能，减少采暖、制冷、照明的能耗” 。
随着我国城镇化进程的加快和人民生活水平的进一步提高，一方面建设任 务十分繁重，在未来的 10-15 年内每年仅城乡住宅建设量就达 12-14 亿m2 ，此外 还有数量相当可观的商业建筑、 工业生态建筑和基础设施建设；另一方面又面临 着越来越严峻的能源资源、 环境的压力，现有能源资源状况不可能长期支撑粗放 型的建设生产方式。 如果这种现状不得到扭转，势必对建立节约型社会造成严重 负面影响。 因此必须转变建筑业的传统生产方式和增长方式， 按照发展循环经济、 建立节约型社会发展战略目标的要求，大力发展中央提出的节能省地型建筑，并 把它上升到建筑业基本发展战略的高度来看待这个问题。 节能省地型建筑至少要求 “四节一环保” （节能、 节地、 节水、 节材、 环保） ， 本文主要是针对建筑节能，之所以针对节能，并非认为它在“四节”中最重要， 而是我国建筑节能已有一定的法律规范，能够构成较为完整的法律体系，通过对 中国建筑节能法律体系研究能够对其他几方面也有借鉴作用。 1.1 建筑能耗与建筑节能 建筑能耗，广义上是指在建筑产品生命周期内所消耗的全部能源，包括建 造拆除过程的能耗和运行使用过程的能耗两个方面。 其中建筑运行使用过程中的 能耗是指在建筑中的采暖、空调、电气、照明、炊事、热水供应设备等所消耗的 能源。日常使用能耗占整个建筑能耗的 80％－90％。我国过去较多的说法是， 建筑耗能包括建筑材料生产、 建筑施工和建筑物使用几个方面的能耗， 这种说法， 将建筑用能跨越了工业生产和民用生活等不同领域， 与国际上通行的统计口径不 符。为了与国际惯例取得一致，应明确下来，建筑能耗仅指建筑使 用能耗。 在整个建筑能耗中占最大比例的能耗是建筑围护结构散失的能量和供暖 制冷系统的能耗（见表 1） ，因此世界各国的建筑节能工作，主要是围绕提高建 筑物围护结构的保温隔热性能和提高供热制冷系统效率两个方面展开。 表 1：建筑能耗的构成
建筑能耗的构 采 暖 空 成 各部分所占比 例 调 65%
热水供应
电 气
炊事
合计
15%

14%
6%
100%
在国际上， 建筑能耗是与工业、 农业、 交通运输能耗并列， 属于民生能耗， 无论是发达国家还是发展中国家， 建筑能耗在国家能源总消费量中占的比例都很 大，一般占全国总能耗的 30％～40％。住宅与公共建筑的采暖、空调、照明和 家用电器等设施消耗了全球约 1/3 的能源，且主要是不可再生的化石能源。建筑 节能，这一概念的含义从 1973 年发生世界性的石油危机至今已经经历了三个发 展阶段：最初强调“在建筑使用中节约能源” （Energy saving inbuildings） ；但不 久即改为“在建筑中保持能源” （Energy conservation inbuildings） ，意思是减少建 筑中能源的散失；近来则普遍称为“提高建筑中的能源利用效率” （ Energy efficiency in buildings） ，也就是说，并不是消极意义上的节省，而是从积极意义 上提高利用效率。在我国，现在仍然通称为“建筑节能” ，但其含义应该上升到 上述第三层意思，即在建筑物的设计、建造和使用过程中,执行建筑节能的标准 和政策,使用节能型的建材、器具和产品,提高建筑物的保温隔热性能和气密性能, 提高暖通、空调系统的运行效率,以减少能源的消耗。 1.2 现有的政策法规及存在的问题 了解了建筑节能的定义后，下面介绍一下我国现行的相关政策法规及从中 发现的一些问题。 1.2.1 现有政策法规 节约能源与资源、保护自然环境是每个社会成员的义务，也是限制市场经 济主体追求经济利益的前提条件之一，应当由法律予以规范。目前我国调整建筑 节能的法律体系主要有以下法律、法规、部门规章和标准构成：法律层面主要是 《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国节约能源法》两部法律，法规暂 无；部门规章有《民用建筑节能管理规定》和《建设领域推广应用新技术管理规 定》 ， 根据 《中华人民共和国标准化法》 和 《实施工程建设强制性标准监督规定》 ， 建设领域的强制性标准也属于调整建筑节能的规范性文件，主要包括国家标准 《公共建筑节能设计标准》 （该标准已于 2005 年 7 月 1 日起施行， 《旅游旅馆建 筑热工与空气调节节能设计标准》届时废止） ，以及覆盖各气候区的居住建筑节 能设计标 准。上述法律、部门规章和标准构成了我国直接调整建筑节能的规范体系；在招